Ya hemos visto la reforma que introdujo la Constitucion política de 1812 en los ayuntamientos y las alteraciones sucesivas de la legislacion municipal hasta nuestros dias. La ley de 8 de enero de 1845 que es la vigente, y los decretos y resoluciones dictadas para esplicarla y facilitar su ejecucion, merece nuestro particular exámen y estudio. En ella vemos bastante bien aplicadas nuestras doctrinas sobre la materia y los principios fundamentales de la ciencia de la administracion, á lo menos de una manera lógica y consecuente.

Si en algunos puntos deja algo que desear, la perfeccion será obra del tiempo que tan necesario es para la aclimatacion de ideas y prácticas uniformes, en un pais donde reinaron costumbres, hábitos é intereses tan diversos y heterogéneos.

Esta ley cuya esposicion vamos á emprender, igualmente que la de las demas disposiciones que tienen relacion con ella, contiene dos partes principales. La primera es la relativa á la organizacion de los ayuntamientos es decir, á la clase y número de funcionarios de que se componen, método de su eleccion, cualidades y circunstancias de los electores y elegibles, manera de funcionar de estas corporaciones y demas puntos que sirven para dar idea de la constitucion de las mismas. La segunda comprende todo lo relativo á las atribuciones. de estos cuerpos. De ambos trataremos por su órden y con la debida estension, para que quede bien esplicado el tenor y el espíritu de la ley, acomodándonos en esta parte á las dos grandes divisiones que la misma ha adoptado, para consignar sus disposiciones.

Aunque procuraremos ajustarnos en esta esposicion al método general de la ley, y lo hacemos en todos los puntos principales, sin

embargo, cuando la materia lo requiera y permita, nos separaremos de él y buscaremos en la conexion natural de las ideas, el medio de presentar las nuestras con el órden, dependencia y claridad posibles, aunque tengamos necesidad para ello de separarnos del órden riguroso que aquella ob

serva.

SECCION I.

ESTABLECIMIENTO, creacioN, AGREGACION Y SUPRESION DE LOS AYUNTAMIENTOS: MODO DE proceder á ellas.

La primera idea, la mas sencilla y natural que se ofrece al entrar en materia, es la relativa al establecimiento de los ayuntamientos. Con ella va enlazada la de los distritos municipales, á cuya cabeza se haIlan estas corporaciones. Defender ó atacar la multiplicidad de ayuntamientos, es defender o atacar la mayor ó menor estension de los distritos municipales.

Al intentar la reforma radical de estos cuerpos, se vieron cesar las trabas puestas por las antiguas leyes á la formacion de nuevos ayuntamientos. Este objeto le llenaron en mucha parte las leyes de 3 de febrero y 14 de julio ya citadas: la primera con arreglo á lo dispuesto por el art. 335 de la Constitucion conferia á las diputaciones provinciales la facultad de establecer desde luego ayuntamientos en todos los pueblos que tuvieren en su comarca mil almas por lo menos si no llegaban á este número, pero por otras razones de bien público convenia establecerlos, debia formarse el espediente instructivo en que se hiciera constar este punto: esto mismo debia hacerse en los puntos relativos á la supresion ó agregacion de unos ayuntamientos á otros, ya por la cortedad del vecindario, cuyo mínimo debia ser de cincuenta vecinos, ya por que lo solicitasen los interesados; y en todos estos casos remitir dichos espedientes á la resolucion del gobierno (1). La opresion en que las municipalidades anti

(1) Art. 83 á 86.

guas tenian á las poblaciones comprendidas en su demarcacion, las vejaciones que sufrian sus vecinos, á quienes muchas veces ni aun se concedia el derecho de quejarse, la desigualdad en el repartimiento de las cargas públicas y otras consideraciones dieron lugar á que el grito de emancipacion cundiese por todas partes, y á que las diputaciones se viesen agobiadas con la multitud de peticiones que se les hacian para la creacion de nuevos ayuntamientos. Las diputaciones no fueron escasas en conceder esta clase de gracias, y llevadas las cosas al estrèmo, se llegaron á crear ayuntamientos hasta en caseríos de diez ó doce vecinos y aun menos, como sucedió en algunas provincias. Esta medida que llevaba la escentralizacion administrativa á tal punto, fue recibida con entusiasmo por los pueblos que llegaron á creerse felices con su independencia. No tardaron, es cierto, en convencerse de su error, cuando se vieron agobiados de nuevas cargas, insoportables para un escaso número de vecinos y con obligaciones y compromisos á que no estaban acostumbrados.

La ley de 14 de julio de 1840 decretó la continuacion de todos los ayuntamientos que á aquella sazon existian, autorizando al gobierno para la formacion de otros, y para agregar y reunir pueblos en un mismo ayuntamiento; debiendo la reunion verificarse á instancia de todos los interesados, y la segregacion á solicitud del que la intentare, y con audiencia de los otros: informando en ambos casos la diputacion provincial (1). La ley de 8 de enero en sus artículos 70, 71 y 72 reproduce estas disposiciones y previene se conserven todos los ayuntamientos existentes en poblaciones de mas de 30 vecinos, autorizando al gobierno para formar otros nuevos, oyendo á la diputacion provincial, en distritos que lleguen á cien vecinos, pues para crearlos en distritos de menor vecindario se necesita una ley. Queda, pues, consignado, que pueden existir ayuntamientos en poblacio

(1) Art. 1 y 5.

TOMO V.

nes que tengan de treinta vecinos en adelante, si bien en lo sucesivo no podrá el gobierno autorizarlos en poblaciones de menos de ciento.

Esta es la legislacion: la materia es de tal importancia, que no podemos omitir las observaciones que de ella se desprenden, por lo que pueden influir en la resolucion de una cuestion que tanta parte ha de tener en que nuestros ayuntamientos sean una institucion útil, ó por el contrario perjudicial á los concejales y á los mismos distritos. en que se establezcan ó se hallen establecidos. Nuestra opinion terminante es que la multiplicidad de ayuntamientos es mas perjudicial que favorable á los intereses de los pueblos y embaraza notablemente la administracion pública. Esta es una verdad reconocida generalmente aun por los mismos. pueblos que con mas empeño solicitaron tener municipalidad separada, segun acabamos de indicar.

Que exista un ayuntamiento mas ó menos numeroso, compuesto de personas notables por su riqueza, su saber, su probidad y su fortuna en una poblacion, que por su importancia cuente con estos elementos de gobierno y administracion, es muy conveniente, porque este es el fin de la ley; pero que se haga aplicacion de las teorías en que se funda, á poblaciones de corto vecindario, donde ordinariamente se carece de todo, es llevar las cosas mas allá de donde dicta la prudencia y la discrecion. Las leyes antiguas no concedian fácilmente el título de ciudad ó de villa á las poblaciones, ni les permitian. una administracion municipal separada, sino cuando habian llenado ciertas condiciones, ya relativas al número de vecinos, ya a la importancia de las tierras cultivadas, ya á la creacion de establecimientos públicos, ya á servicios notables hechos por sus habitantes al Estado. Las demas quedaban sujetas á la municipalidad en cuyo territorio estaban enclavadas con el nombre de lugar ó de aldea, feligresia ó parroquia, gobernadas por un alcalde pedáneo; y ciertamente su condicion no era apetecible. 27

Pero cuando despues de haber solicitado v conseguido su emancipacion conocieron que sus males en lugar de disminuirse habian ido en aumento, y que la facilidad de tener corporacion municipal que habian conseguido por las leyes nuevas, los habia colocado en una situacion triste y penosa, desde entonces ha sido en muchos puntos la reaccion tan estremada, como lo habian sido las anteriores pretensiones, de lo que podriamos citar varios ejemplos.

En la provincia de Murcia volvieron á unirse á la capital todos los pueblos de su huerta en el rádio de dos leguas, y aun hubo del campo distante siete leguas, alguno que solicitó con instancias su nueva agregacion.

Este cambio de la opinion pública reconoce varias razones. Los ayuntamientos actuales no son ni pueden ser tan arbitrarios como los antiguos, porque ni su organizacion ni sus atribuciones lo permiten. Los pueblos comprendidos en su distrito tienen los mismos derechos que la capital, y eligen en las respectivas secciones á sus representantes para la corporacion municipal. Las cargas públicas se reparten con mas imparcialidad y justicia, y respecto á las locales encuentran el beneficio de que se disminuyan por la economía consiguiente á la asociacion. En el estado de independencia es cierto que los hombres satisfacen el orgullo de mandarse á sí propios; pero en cambio el mando y la administracion recaen necesariamente en personas poco aptas, por falta de la competente instruccion, por la necesidad de dedicarse constantemente á sus tareas ordinarias, y por los riesgos á que los hombres esponen su fortuna en la responsabilidad que llevan consigo los cargos municipales. De aquí la aversion con que son mirados por los mas prudentes ó los tímidos, y la frecuencia con que por eludirlos apelan á la vecindad simulada y á las causas de incapacidad señaladas en la ley. Este es el efecto de la ley en los pueblos ó distritos en que reina la buena fé, y no se conocen los vicios y desórdenes que en otros son por desgracia tan frecuentes. En estos, por el sistema contrario, sucede que

se desea la conservacion del cuerpo municipal; y no solo se desea, sino que se hace uso de toda clase de medios para lograrla y para tratar de conseguir y despues mantenerse en los cargos municipales, falseando la eleccion para suplantar la voluntad del pueblo, colocando á su cabeza personas que teniendo poco ó nada que perder, hacen del cargo público un modo de vivir mas o menos lucrativo. Algunas provincias pudiéramos citar donde este mal es casi general, y los concejales bien hallados en sus puestos cuentan catorce y diez y seis años de ejercicio. De muchos pueblos tenemos noticia, donde los vecinos desean la supresion de un ayuntamiento que miran como una calamidad, y que no pueden conseguir por causas que no está á su alcance superar y que paralizan el curso de los espedientes. Podríamos citar uno, el cual principió á despoblarse en el año 1847 por esta misma causa, y en poco tiempo mudaron de domicilio mas de sesenta vecinos. Las cargas municipales les agoviaban, y el alcalde á la cabeza del pueblo luchaba contra el secretario y sus secuaces, que habian llegado á hacerse odiosos por sus demasías. Así continuaron, hasta que perseverando tenazmente en su empeño, lograron estinguir su existencia municipal independiente, á consecuencia de un espediente que se formó y decidió, prévia consulta del Consejo Real, en que se probaron todos los inconvenientes que les ocasionaba la permanencia en dicho pueblo del ayuntamiento que antes habian con tantas veras solicitado.

Por otra parte, la idea de centralizacion racional no puede hermanarse fácilmente con esa multitud de centros subordinados en donde siempre pierde alguna fuerza la accion del poder ejecutivo, á causa de la imperfeccion de los medios de comunicarse y otras conocidas. La estremada division relaja el enlace de las partes entre sí, y llega á convertirse en una verdadera escentralizacion, ó en una centralizacion desigual y desordenada, fuerte unas veces, débil otras, y siempre imperfecta y des

concertada. La economía del tiempo y de los intereses públicos reclama una justa proporcion en las divisiones administrativas que haga posible la buena resolucion de los negocios en la localidad, en la administracion provincial y en la general del Estado. Provincias que cuentan una poblacion próximamente igual, tienen un número de ayuntamientos muy diverso. Hay alguna que solo tiene cuarenta y siete, cuando hay otra que escede acaso de setecientos. De estos hay muchos que solo tienen de treinta á cien vecinos; pero tambien hay otros que se componen de mas de treinta pueblos, aldeas, ó caseríos. Esto mismo sucede en Asturias, Galicia, Leon y otras provincias. Cada uno de estos ayuntamientos presenta un número igual de espedientes generales relativos á elecciones, presupuestos, cuentas, quintas, con mas la multitud de otros, ya civiles, ya económicos, ordinariamente equivocados y mal instruidos sobre negocios locales con que agovian á la administracion provincial, que, ó no los resuelve por falta de brazos, ó lo hace de pura fórmula de un modo imperfecto, y á veces absurdo. Algunos de los datos estadísticos del diccionario de Madoz, aunque justamente censurados por su autor, demuestran esta verdad, y de ella emana por desgracia la perpetuidad de los abusos que producen el mal estar, el descontento y las discordias de los pueblos. Algunas veces se ha meditado sobre este mal, ya por el gobierno, ya por las diputaciones provinciales, y proyectado la formacion de distritos municipales compuestos de un número de vecinos proporcionado al territorio, despues de consultar la situacion topográfica y la conveniencia en todos conceptos de la municipalidad. Las provincias donde la poblacion está agrupada en pocos puntos distantes entre sí, tiene necesidad de que en cada uno de ellos exista un ayuntamiento; pero donde la poblacion está diseminada en pequeños lugares, situados á corta distancia unos de otros, el colocar en cada uno de ellos un ayuntamiento, sobre dar lugar á los inconvenien

tes arriba dichos, suscita y sostiene rivalidades odiosas entre pueblos que deberian estar unidos por un lazo comun. Esto seria tanto mas fácil, cuanto los derechos y aprovechamientos especiales de cada pueblo ó parroquia deben quedar en la misma forma que estan en el dia, y la asociacion quedaria reducida al efecto de auxiliarse mútuamente para el sostenimiento de last cargas municipales. La esperiencia demuestra que no estan peor gobernados los distritos compuestos de muchos pueblos que los que tienen administracion separada, y si alguna hay está de parte de aquellos.l

Es verdad que aun cuando los nuevos ayuntamientos se consideran como divisiones administrativas del territorio, variable segun lo exija la conveniencia pública, la circunscripcion de los distritos no es tan arbitraria que no reconozca algun principio y respetable fundamento. Cuando la ley francesa de 1790 quiso organizar las municipalidades segun los principios modernos, llevó los ayuntamientos á las parroquias, estableciéndolos en cada una de ellas, y colocando la cabeza donde se hallaba la campana. La sociedad parroquial constituia las menores divisiones, y en ellas se habian creado derechos y obligaciones, al paso que se habian conservado en lo posible las tradiciones romanas que se tomaron por tipo para la organizacion de los nuevos ayuntamientos; pero de estas parroquias habia algunas de tan corta estension, que fue preciso unir algunas para formar una municipalidad. Las leyes del año octavo y de 18 de julio de 1837 que han sostenido la antigua division ó circunscripcion de ayuntamientos no lo hicieron de una manera absoluta é irrevocable, porque podian existir razones de conveniencia para la creacion y supresion de ayuntamientos, segregacion y agregacion de unos pueblos con otros. Debia, pues, conservarse á estos pueblos ó parroquias la facultad de reclamar sobre este punto, y reservar al gobierno la facultad de decidir. En España ha sucedido otro tanto, segun hemos manifestado al principio. La ley de 1845

límitó, como hemos dicho, los ayuntamientos existentes á los pueblos de mas de treinta vecinos; vemos, pues, ya una tendencia á la supresion de estas corporaciones en puntos donde no es de suponer puedan dar el resultado que se apetece; pero esta ley quedó mucho mas atrás que la de 5 de febrero, la cual necesitó respetar el espíritu de emancipacion dominante en aquella época, y ciertamente no alcanzamos la razon en que pudo fundarse, cuando aquel espíritu habia decaido por los desengaños de la esperiencia. Dia creemos llegará en que se reconozca la conveniencia. de formar distritos municipales de mayor estension y vecindario, en lo cual atendido. el diverso estado de las provincias, no podrá adoptarse una base ó sistema general, sino que será preciso tomar en cuenta las particulares circunstancias de los pueblos, que en unas provincias hacen se consideren grandes los de doscientos vecinos, mientras en otras se tienen por pequeños algunos que cuentan quinientos.

Modo de proceder. Veamos, pues, de qué modo debe procederse para la creacion, supresion, agregacion y segregacion de ayuntamientos. La ley, en su artículo 72, reserva al gobierno la facullad de reunir dos ó mas ayuntamientos, para segregar los pueblos de uno y reunirlos á otros, estableciendo que la reunion se verifique á instancia de todos los interesados, y la segregacion á solicitud del que la intente, y con audiencia de los demas, oyéndose á la diputacion provincial. El decreto de 16 de setiembre de 1845 en su artículo 101 previene que si los jefes políticos (ahora gobernadores) considerasen conveniente la formacion de un ayuntamiento nuevo ó la solicitasen los vecinos de alguna poblacion, instruirán el oportuno espediente en que se compruebe la utilidad ó ventaja de esta medida, y lo remitirán con informe razonado al gobierno para su resolucion. En este artículo se concede la iniciativa al gobernador de la provincia para la creacion de un ayuntamiento; pero no sucede otro tanto cuando se trata de la agregacion de

varios ayuntamientos para formar uno solo, ó de la segregacion de algun pueblo para incorporarse al distrito municipal de otro. En este caso se previene por los artículos 102 y 103, de acuerdo con el artículo 72 de la ley, que se verifique á instancia de todos los interesados, y aun cuando naturalmente deberia entenderse que estos son los ayuntamientos, y no todos los vecinos, cuya unanimidad absoluta seria imposible, por la diversidad de intere ses encontrados que siempre existen entre ellos, convendria que asi se espresase para evitar esta interpretacion, que alguna vez se ha dado, y determinar como lo hace la ley francesa, que á esta deliberacion asista un número igual de mayores contribuyentes, quedando al gobierno tambien la iniciativa en este punto de la division. territorial, ya porque en muchas ocasiones la administracion superior conoce lo que conviene á los pueblos, mejor que ellos mismos, dominados ordinariamente de la pasion de localidad, ya porque esta iniciativa no da lugar á otra cosa que á la instruccion del espediente en que ha de demostrarse la conveniencia ó la desventaja de la medida con audiencia de los interesados. En este espediente deberá aparecer 1. Una lista nominal de los vecinos con espresion de la cuota de contribucion directa que por todos conceptos paga cada uno, ó bien de su riqueza, donde no la pagase. 2.o La posicion topográfica del pueblo, su riqueza colectiva y demas circunstancias. 3.° Los recursos con que cuenta para el sostenimiento de las cargas municipales, y para el establecimiento de una escuela de primeras lesino la hubiese. 4.° Una noticia ó croquis de la distancia y del estado de los caminos de los pueblos entre sí, y á la cabeza del distrito de que se trata y los de los pueblos limítrofes. 5.° Los intereses que los ligan ó separan. 6.° El término que debe scñalarse al nuevo distrito. 7.° La designacion de la cabeza cuando haya de componerse de varios pueblos.

Sobre estos datos se oirá el informe de