constituciones, se consigna el derecho de representacion política, ó la concurrencial indirecta del comun de los ciudadanos en el ejercicio de una de las dos grandes ramas en que el poder se halla dividido. Para ello se ha dado principio, distinguiendo el poder legislativo del ejecutivo, el cual á su vez se dividió en poder ejecutivo propiamente dicho y en poder judicial: de lo cual hemos hablado en otro lugar, y habrá ocasion de ampliar las mismas ideas en varios artículos sucesivos.

De aquí ha resultado un conjunto de atribuciones, que ejercidas segun su índole y naturaleza, dentro del círculo que prefija la ley á cada clase de ellas, se consigue la armonía y la homogeneidad en todas. Por esta distribucion el poder legislativo no hace mas que legislar, el ejecutivo ejecutar y el judicial administrar justicia. Dar representacion y facultades legislativas á corporaciones, cuya índole es puramente judicial ó administrativa, y al contrario, seria trastornar el órden y el ministerio de las funciones públicas, y seria mantener la confusion en lo que mas requiere la claridad, la precision y la firmeza. Porque es sabido que por las nuevas ideas administrativas, los ayuntamientos no son mas que una parte integrante del gobierno del Estado, sujeta en un todo á las leyes del reino sin distincion ni privilegio de ninguna especie. Por esta razon fundamental, los ayuntamientos, que son una rueda de la administracion pública, deben organizarse de manera que obren y ejerzan atribuciones que no desdigan ni contrarien el fin principal del código politico. Nó deben juzgar en ningun caso, no deben tampoco legislar: para lo primero la Constitucion establece los tribunales y jueces, así ordinarios como estraordinarios; para lo segundo se han creado los cuerpos legislativos, únicos que con la corona y de la manera que la Constitucion lo establece, desempeñan la suprema potestad de hacer leyes, de declarar derechos y obligaciones, objeto primordial de aquellas.

Hay algunos casos raros, determinados

en las leyes municipales, en que por la naturaleza y limitacion de los objetos á que se refieren, pueden los ayuntamientos, no legislar, pero sí hacer una cosa parecida, que es la de acordar disposiciones concernientes á la misma municipalidad, en los casos que la conveniencia de los comunes ha permitido que se les haga esta concesion. Pero en el bien entendido de que la base de su constitucion, conforme en un todo con la del Estado y con los principios sobre que la misma estriba, no puede darle en los gobiernos de representacion mas que el carácter de corporaciones encargadas del gobierno de las municipalidades, como tales, y como cuerpos que sirven al desarroHo y complemento de la accion administrativa.

De este mismo orígen nace tambien otro principio que no puede separarse en su desarrollo del que acabamos de esponer, á saber; la dependencia en que deben necesariamente estar los ayuntamientos del poder central y supremo del Estado, ya inmediatamente en ciertos negocios, ya mediatamente en otros, ó por la intervencion de los agentes superiores de la administracion en las provincias. Por mas que el gobierno monárquico puro quisiera establecer esa dependencia, no era fácil la consiguiese, cuando se opone à su cumplimiento la variedad de atribuciones de los cuerpos referidos en aquella forma de gobierno, y cuando en la de que vamos hablando, si está bien meditada, no hay contradiccion en las facultades, no hay nada que huelgue ó que esté fuera de su lugar propio y res-pectivo. Mucho mas si se atiende á que la libertad, la Constitucion y todas las instituciones sociales y políticas están defendidas por sí mismas, sin necesidad de que se confiera á corporaciones, creadas para facilitar el bien en limitadas porciones, de territorio, la estraordinaria de vigilar, procurar y realizar por sí en algunos casos, la defensa de los intereses nacionales. Hablamos así con referencia al estado normal de la sociedad; sin que sirva de obstáculo á nuestra doctrina la posibilidad de que cir

cunstancias estraordinarias y conflictos inesperados alteren el órden y pongan en lucha intereses de otra categoría, y elementos cuya combinacion es imposible por la accion ordinaria y la fuerza moral de la Constitucion y de las leyes. Deben por consiguiente las instituciones municipales poner á los ayuntamientos en la dependencia debida del poder mediata ó inmediatamente, segun antes se ha esplicado.

Ademas, la voz y el clamor de la conciencia y de la opinion, la reclamacion de los intereses públicos, generales, provinciales y locales, tienen en los gobiernos representativos órganos legítimos y autorizados que salgan á su defensa. Esta defensa que puede ser de dos maneras, está en ambas perfectamente garantizada.

Si se trata de abusos y vicios en la legislacion municipal, ora relativa á la organizacion, ora á las facultades de estas corporaciones, hay en la representacion nacional, un medio de hacerlos patentes y de lograr su remedio; porque aquella es el gran taller donde se elaboran, corrigen, modifican y crean las disposiciones legislativas; hay ademas una garantia en el celo de los representantes de los pueblos, de que han de procurar y facilitar la enmienda de los daños y la formacion de leyes útiles y justas; la hay por último en la imprenta libre, compañera inseparable, con estas ó aquellas modificaciones, de esta clase de gobiernos, cuya alma es la publicidad, cuya justificacion y consolidacion estriva en la conviccion general de los ciudadanos, acerca de la importancia, conveniencia y justicia de las leyes.

Mas si los vicios y abusos, ó quizás la usurpacion de facultades, no nace de las leyes, sino de los que están encargados mas ó menos directamente de su ejecucion; si aquellos vicios y abusos, si aquella usurpacion de facultades coharta las que son propias de los ayuntamientos, resultando de ello que se vean oprimidos ó injustamente perseguidos ó atropellados; entonces las mismas leyes politicas y administrativas que establecen la dependencia de las auto

ridades todas, conforme á las reglas que fijan los grados de la gerarquía administrativa, proporcionarán á los ayuntamientos su justa reparacion y la enmienda, correccion y aun el castigo de los perturbadores. La falta de costumbres y los hábitos contrarios podrán alguna vez retardar los efectos de la buena Constitucion de los poderes, y la fácil espedicion de las funciones respectivas á cada uno de sus agentes y encargados de la ejecucion de las leyes; pero el tiempo, una atencion continua y perseverante en cada uno por el cumplimiento de sus deberes, y el sentimiento de decoro que inspira la confianza de los ciudadanos y del gobierno, acabaran por poner en armonía las fracciones del poder que se confian á los funcionarios todos del órden administrativo, logrando por último que conspiren al resultado que va envuelto y es objeto de la ley al conferirlas y distribuirlas.

De lo dicho se infiere, que las leyes municipales en los gobiernos representativos deben conspirar á las ideas ligeramente indicadas, las cuales en un tratado especial serian susceptibles de mayor estension y fundamento: es decir, deben conspirar á que los ayuntamientos se constituyan como cuerpos puramente administrativos, que coadyuven á la accion del poder en general y en particular á los negocios de mera localidad: deben componerse del número de concejales que sean necesarios para estos fines, y obrar dentro de un círculo fijo y determinado de atribuciones que esté en correlacion con el único objeto que en dichos gobiernos tiene la institucion de los ayuntamientos.

En los gobiernos democráticos, esta institucion debe tener un carácter especial, conforme con el que distingue á esta clase de gobiernos. Para comprender bien esta doctrina hay que tener en cuenta lo siguiente:

1. Los gobiernos limitados á una pequeña porcion de territorio, y en que no está fraccionado el gobierno en partes ó porciones distintas: cuando así sucede, propiamente hablando, no hay ayuntamientos, ó por mejor decir, hay un solo ayuntamiento, que

con mas o menos concentracion, ejerce á la vez las funciones del gobierno y del municipio. En esta materia puede haber varias modificaciones, que den diferente forma á la Constitucion democrática de los Estados; pero la misma simplicidad y facilidad de ejercer cargos que en otros gobiernos y territorios mas vastos, serian incompatibles, hace innecesaria la distincion entre las atribuciones de la autoridad suprema gubernativa y la puramente municipal. El punto á donde vienen á ejercerse y concentrarse es muy corto, y por muchos que sean los deberes políticos y administrativos, pueden correr unidos para su desempeño. En rigor la distincion entre unos y otros existirá siempre, pero cuando sin embarazo y con sencillez pueden lograrse los fines de la asociacion, no hay necesidad de que se insista en una clasificacion de funciones que habiendo nacido de otras causas, no hay inconveniente en que desaparezca, cuando estas causas no existen. Al fin las ciencias de la política y de la administracion, son ciencias de aplicacion, las cuales han tenido que ir á buscar sus principios en la constitucion de las sociedades y en las lecciones de la esperiencia; siendo cierto, segun Mr. Vivien, y antes que él Mr. de Cormenin, han demostrado: que estos principios no son tan abstractos y absolutos, que no admitan modificaciones esenciales, segun los tiempos, las circunstancias, estension mayor o menor del territorio y otras semejantes. En la Judea las tribus, y en el Atica las doce ciudades primitivas no eran en rigor otra cosa que fracciones en que estaba dividida la nacion, cuyos negocios comunes tenian ademas de la índole y carácter político, una administracion especial y propia. En Esparta, Corinto, Mileto y Argos en la autigüedad, cuya Constitucion política es conocida, no fue necesario el establecimiento de las corporaciones municipales, aparte del gobierno principal de estos respectivos paises. En Europa existen hoy repúblicas que se hallan en el mismo caso, aunque con diferente forma política que los antiguos. En estas constituciones democrá

ticas el gobierno general y municipal está sometido á un senado, nombrado por eleccion popular, sin mas diferencia que la de estar confiada la ejecucion de las leyes y las demas de pura localidad, como la policía urbana y rural, la vigilancia de las costumbres públicas y privadas en lo que estas se hallan al alcance de la administracion, á cuatro burgo-maestres, nombrados por el senado de entre los mismos miembros que le componen. Ni en las antiguas, ni en las modernas se confundió con estas atribuciones la augusta funcion de administrar justicia: en una y otras se conocieron y conocen los tribunales de justicia para las causas civiles y criminales, salvo el derecho que en las primeras se reservaba al pueblo de pronunciar su fallo en los hechos de carácter puramente político, ó que tenian inmediata relacion con la salvacion de la patria: de que son prueba los juicios de Pausanías y de Arístides.

2. Los gobiernos en que hay una completa absorcion del poder en la capital central de la república. El ejemplo mas notable de esta especie nos lo presenta Roma desde la inauguracion de la república en adelante. En ellos no hay mas que el gobierno de la ciudad dominante, siendo las demas partes del Estado dependencias mas o menos serviles de aquella. Por esta causa Roma dominaba el mundo que abarcaba el ámbito de sus conquistas. Lo que en la ciudad sucedia respecto á gobernacion es bien sabido. Allí no habia cuerpo municipal, como mas adelante y ahora se establecieron. Habia cónsules, senado y porcion no pequeña de funcionarios cuya enumeracion hemos hecho mas arriba, los cuales estaban encargados de funciones diferentes, mas o menos conexas con los cargos locales, ó municipales.

Así es que los municipios y el derecho de ciudad que mas adelante se concedió á varias de las conquistadas, no significó que se concediese la facultad de tener ayuntamientos, como elementos de administracion y de gobierno: lo único que esto significó fue, que se concedieron los mismos dere

chos próximamente que tenia la ciudad eterna, es decir, los de que se gobernasen como esta en todo lo concerniente á las funciones políticas y administrativas, salva la dependencia que con la metrópoli conservaron, en los puntos precisamente que lo hacia necesario la idea de que todos ellos eran fragmentos de aquel vasto territorio. Por esta razon no deben confundirse los ayuntamientos que, andando el tiempo, se establecieron en Europa, con estos municipios. La consecuencia que de aquí se deduce, es que en los gobiernos democráticos de tan enorme comprension, ó no hay mas que el gobierno general de una mal llamada república en el centro de la misma, ó son trasuntos de este mismo gobierno central, los privilegios de gozarle igual, concedidos á algunos particulares territorios.

3. Los gobiernos en que hay federacion sosténida por una Constitucion comun, á que están sometidas varias sociedades, por lo demas independientes. Bajo cualquiera forma que esto suceda, esto es, ya sea como se gobiernan los Estados-Unidos de la América del Norte y los cantones suizos, ya sea como se halla montada la república francesa, en rigor no hay mas que municipalidades enlazadas por un principio comun. No debiamos citar la república francesa, supuesto que le faltan las principales condiciones para ser lo que se la denomina. Pero esto no es ahora de nuestra incumbencia, y menos teniendo tan escelente ejemplo en el caso de los Estados-Unidos. En estos, el gobierno central atiende únicamente á ciertos deberes que tienen relacion con la política mas general y útil á todos; mientras que los Estados se rigen en todo lo concerniente á gobierno y administracion por corporaciones especiales, cuya organizacion y facultades están consignadas en la Constitucion política de los mismos Estados. En estos y en los de los cantones suizos, los ayuntamientos ó corporaciones municipales deben ser mas numerosos, estar organizados de una manera conveniente y tener facultades mas ámplias que las que atribuimos á los ayuntamientos en los go

biernos monárquicos puros, ó en los representativos.

Solo advertiremos que como la democrácia no es una forma especial de gobierno, sino mas bien un principio de gobierno que puede admitir infinitas modificaciones ha brán de tenerse presentes las observaciones que anteriormente hemos hecho para aplicarlas á la forma que segun aquellas modificaciones reciba el principio democrático. Por lo tanto en el sistema democrático que concentra y da unidad al poder delegado del gobierno político, los ayuntamientos deberán estar de acuerdo con este sistema, y la misma regla habrá de observarse respecto á otras modificaciones menos centralizadoras teniendo en todas lugar las reglas y observaciones antes establecidas.

No hablamos tampoco de la de forma de gobierno llamada aristocrática, porque ya demostramos en el artículo ARISTOCACIA, que esta no era, ni principio único, ni forma especial de gobierno, sino mas bien un elemento que entra en la composicion de aquellos en que se aspire á que el gobierno se desempeñe por los mejores ciudadanos, siendo por tanto aplicable á los absolutos, á los templados, y á los mas o menos democráticos, etc., en todos los cuales, bien por la eleccion del gefe, bien por la de los ciudadanos, bien promíscuamente por la de aquellos y por la de estos mandan los que se presumen mejores, ó los que reunen las circunstancias, condiciones, fortuna y demas dotes que para calificarlos haya establecido la ley, la costubre ó la opinion de los ciudadanos.

Nada hay, por consiguiente, mas cierto ni mas comprobado que la intima y necesaria relacion en que las instituciones municipales estuvieron siempre y debieron estar con los principios de la política que sucesivamente dominaron en los estados.

Las naciones modernas así lo han comprendido, despues de haber pasado por el cataclismo social de los bárbaros y de haber luchado quince siglos por mejorar y consolidar su civilizacion. Se han convencido de

que los progresos de esta son indefinidos; de que si á la antigua sociedad patriarcal ó familiar habia sucedido la domiciliaria, local ó municipal, era natural que á esta sucediese la nacional, ó la de los grandes estados; y cuando estudiamos lo que en cada una de las épocas notables llegaron á adelantar respectivamente la sociedad, la civilizacion y el poder del hombre, inferimos lo que es capaz de producir la asociacion de tantas fuerzas unidas por el principio dominante de nacionalidad.

Las naciones modernas basadas en sus tendencias y en su constitucion por este principio de unidad nacional, y cuyas revoluciones políticas han introducido en sus respectivos sistemas cambios radicales, á cada paso que han dado en la carrera de las reformas constitucionales, han puesto á discusion y han alterado el régimen municipal, con el fin de utilizar esta institucion y de ponerla en armonía con aquellas, como el mas poderoso agente y la mas firme garantía de su estabilidad. Se reclama y realiza la reforma parlamentaria en Inglaterra y al poco tiempo la vemos tratar de tan importante asunto, declarando la existencia legal de las municipalidades y dándoles la organizacion conveniente. La Bélgica hizo otro tanto luego que concluyó su revolucion y consolidó su independencia. En Francia donde la revolucion ha recorrido todos los períodos y formas de gobierno, á cada modificacion política ha seguido la reforma de las leyes municipales. La Asamblea constituyente hizo en la ley de 14 de diciembre de 1789, la solemne declaracion de derechos, y poco despues se verificó el exámen de la constitucion de las municipalidades, y en las alteraciones sucesivas de las leyes fundamentales en aquel pais, se ve el conato constante de poner en consonancia con estas las leyes municipales. La constitucion directorial dió otra organizacion á los ayuntamientos, y la ley de 28 pluvioso del año 8.o, no es mas que el complemento de la Constitucion del mismo año. La carta otorgada por Luis XVIII en 1814 fue seguida de las ordenanzas de 16 de febrero

del mismo año, 28 de enero de 1815, 8 de agosto de 1821 y de los proyectos de ley de 1821 y 1828. Las municipalidades sufrieron en esta época alteraciones muy sustanciales, ya en su origen, por naturaleza de eleccion popular, ya en su organizacion y en sus atribuciones, hasta que en 1850, habiendo recibido la Carta su desarrollo, con motivo de la revolucion de julio, reclamado por el voto universal, se publicó la ley de 21 de marzo de 1831, restableciendo á las municipalidades en el derecho consagrado por un largo y antiguo ejercicio, del que sus magistrados populares fuesen elegidos por los mismos habitantes, en cuyo territorio habian de ejercer sus atribuciones, cuya ley recibió su complemento con la de 18 de julio de 1837.

Si consultamos las leyes comprendidas en los doce primeros titulos del lib. 7 de la Nov. Recop. y las disposiciones posteriores hasta la publicacion de la ley orgánica de 8 de enero de 1845 sobre ayuntamientos, hallaremos en unas y otras trasladado el espíritu de la política dominante de la época y la diferencia de profesiones y de partidos políticos que han ejercido el poder y pretendido el acierto. No hay un testimonio mas fragrante de la conviccion general sobre la importancia de los ayuntamientos en el régimen politico, que el afan y empeño con que se ha atendido constantemente á la reforma inseparable de las leyes politicas y de las administrativas.

Estos hechos y las teorías claras é incontestables que hemos espuesto, demuestran á nuestro modo de ver, la necesidad de que el régimen municipal camine siempre al compas de las reformas políticas, ó lo que es lo mismo, que vayan de acuerdo y en armonía, estos elementos de gobierno, de órden y de prosperidad para los pueblos que aspiran á consolidar sus instituciones, su civilizacion y su gloria. Estamos seguros, de que una vez encontrado el secreto de esta alianza, serán inalterables la paz, el órden y el bienestar de los pueblos.