NOCIONES PRELIMINARES.

Sumario. Sociabilidad natural del hombre.-De las leyes.-Ciencia de la Administracion.-Poderes del Estado y su division en lejislativo y ejecutivo.-Subdivision de este en administrativo y judicial.-Del derecho y sus diferentes objetos y clases.-Diferencia entre el poder administrativo y el judicial.-De la Administracion y del Gobierno.-Centralizacion.-Derecho administrativo.-Partes en que está dividido.-Fuentes del derecho administrativo general del Reino.-Idem del especial de la Isla de Cuba.

El hombre ha sido creado, no para vivir solo y vagando en los bosques, sino en sociedad con sus semejantes: consecuencia necesaria de esta condicion esencial de su naturaleza es que las agrupaciones de hombres, ora escasas en su número y sin la cultura de la inteligencia, como los aduares de los salvajes, ora numerosas ocupando vastos territorios y ostentando una civilizacion avanzada, como las naciones ricas y potentes que hoy pueblan la Europa y otros puntos del globo, todas han tenido Ꭹ tienen reglas mas ó menos ajustadas á los principios de la justicia y á la general conveniencia que sirvan de norma á la conducta de los asociados y personas que revestidas de suficiente poder cuiden de ponerlas en práctica para la conservacion y bien de la comunidad.

La dilatada esperiencia de los siglos y los adelantos en las ciencias morales y políticas han sujerido principios luminosos de legislacion y gobierno para el mas acertado arreglo de los poderes sociales, dividiéndolos en distintas ramas y encomendándolos á funcionarios de diferente órden y categoría.

El Poder legislativo, supremo por excelencia, es la voluntad que quiere y manda lo que, despues de madura discusion en cuerpos deliberantes, estima mas conveniente al bien general, acordando las reglas ó leyes á que todos han de sujetarse.

El que hace ejecutar estas leyes y cuida de la conservacion y mejora de la sociedad es el poder ejecutivo, que compete al Rey en las monarquias moderadas, como la nuestra, y comprende el administrativo ó ejecutivo propiamente dicho, que tiene las importantes atribuciones ya espresadas, y el judicial cometido á los Tribunales para la recta aplicacion de las leyes cíviles y penales bajo la inspeccion del Jefe supremo. Las leyes tienen por objeto primario las relaciones privadas de los individuos, en cuyo caso, su conjunto se llama derecho civil, ó castigar

sus acciones culpables, que es el penal ó se propone inmediatamente el bien de la sociedad y su coleccion constituye el derecho público. La parte de este que trata de las relaciones de una nacion con las demas, respetando los principios que la razon universal tiene admitidos en la práctica, ó sujetándose á los tratados que hayan celebrado, compone el derecho internacional. El que establece la forma de gobierno y fija las atribuciones de los altos poderes del Estado y los derechos y deberes de los ciudadanos para con el mismo Estado, es el derecho político; y el que regula el ejercicio del poder ejecutivo para el régimen interior y fomento de la nacion es el derecho administrativo.

Ciencia de la administracion es la que estudia las relaciones entre los individuos y la sociedad, enseña los medios de conservarlos, satisfaciendo las necesidades de la misma sociedad y procura su mejora y perfeccionamiento. Tambien se da el nombre de administracion al conjunto de autoridades y funcionarios establecido bajo un órden gerarquico encargados de hacer cumplir las leyes de interés general y de vijilar por el bien de la comunidad.

Asi es que el poder ejecutivo propiamente dicho ó el administrativo no solo hace ejecutar aquellas leyes, sino que cuida de desarrollar su pensamiento y las altas miras que envuelven, suple el silencio del lejislador y se desvela incesantemente por el procomunal.

No es posible confundir las atribuciones de este poder con las del judicial; porque el primero ejecuta las disposiciones generales dictadas para el réjimen interior del Estado, procede expontanea y discrecionalmente, y sus resoluciones son variables por la sencilla razon de aspirar siempre á la mejora y progreso; y el segundo, ejercido por los Tribunales, aplica las prevenciones del derecho civil y penal á los casos que se le someten, teniendo que sujetarse á determinada tramitacion y dando sus decisiones definitivas derechos inviolables que no admiten alteracion. Aunque independientes entre sí estos poderes, deben sin embargo prestarse mútuo ausilio.

A la administracion en un sentido lato, incluyendo en su facultad la de cooperar á la formacion de las leyes, ademas de hacerlas ejecutar, ha solido llamarsele Gobierno y viceversa; mas conviene fijar el significado estricto de estas palabras. Por Gobierno se entiende la accion de todos los poderes constituidos, obrando cada uno dentro de los límites de sus atribuciones. En este concepto el Gobierno facilita al poder lejislativo el libre uso de sus funciones, convoca, abre y cierra las Córtes, compuestas del Senado y del congreso de Diputados, ejerce la iniciativa para la formacion de la ley (1) y la sanciona, ocupándose de todo lo relativo á la política interior y exterior, así como de las altas atribuciones del Gefe del Estado sobre la administracion de justicia. Por administracion en el sentido estricto se entiende la accion exclusiva del poder ejecutivo y de los demas poderes locales del mismo géne

(1) Dr. Vicente y Caravantes, Febrero adicionado tomo 6, título preliminar, seccion 3.*

ro en toda la extension de sus atribuciones. (1) Esta accion ejercida constantemente hace sentir su bénefica influencia en toda la nacion, siendo amplísima la esfera en que obra y crecido el número de los objetos que abraza, debiendo prever, vijilar, proveer y gestionar.

La administracion procede de distintos modos: ora manda y ejecuta, ora discute y delibera, ó ya remueve los obstáculos que las pretensiones individuales oponen á su marcha, decidiéndolas conforme á la equidad, y sin perder de vista la pública conveniencia; por lo cual la administracion es activa, deliberante ó consultiva y contenciosa.

Administracion activa es la que obra ó ejecuta, ejerciendo actos llamados de mero imperio, ordenando y haciendo cumplir las leyes y sus propias disposiciones ó medidas.

La deliberante y consultiva discute los puntos que se la someten y acerca de ellos acuerda y emite su dictamen fundado.

Axioma es generalmente admitido que ejecutar debe ser obra de uno solo para que haya unidad, prontitud y energía en la accion, y deliberar propio de cuerpos colectivos á fin de lograr el acierto en las resoluciones, fruto de la madura reflexion que pesa las razones en pro y en contra de los distintos pareceres de personas entendidas y experimentados. De aquí es que la autoridad de la administracion activa está confiada en sus diferentes grados á un solo funcionario; pero asistido de corporaciones que lo ilustran y dirijen con sus consejos.

Es contenciosa la administracion cuando oye y decide en forma de juicio las reclamaciones de ios particulares ó corporaciones contra el Estado ó algunas de sus fracciones, reclamaciones que surjen de las medidas de la administracion activa: en semenjantes contiendas, que no pueden ser sometidas al poder judicial sin ofender la independencia del administrativo, ejerce este actos de verdadera jurisdiccion.

Para que la accion de la administracion sea rápida y eficaz, ha de estar prudentemente centralizada. Centralizacion es la reunion de los poderes y fuerza pública en una autoridad suprema; y unidad la igualdad de leyes y la convergencia de miras en un plan uniforme.

La centralizacion presupone la unidad, y sus ventajas son manifiestas. El poder centralizado es vigoroso y pronto, é inmediatamente se palpan los buenos resultados que se propone [2]. Sin embargo la centralizacion excesiva acarrea inconvenientes que deben evitarse. La regla mas acertada es que los negocios de interés general y todos los de mas gravedad se resuelvan por la Administracion central: que los de menos importancia de interés de las provincias queden á cargo de sus respectivas autoridades y los de mero interés local que afecten exclusivamente á los pueblos se dejen á sus propios ajentes. Siguiendo esta maxima todos los asuntos serán mejor despachados, y ni experi

(1) La administracion es el Gobierno del pais, menos la formacion de las leyes y la accion de la justicia entre los particulares. Pradier Foderé, Compendio del derecho administrativo. (2) Véase & Mr. Comenin en la introduccion á su obra de derecho administrativo.

mentarán perjuicios las localidades, ni habrá entorpecimientos ni se verá abrumada de trabajo la Administracion central.

Reconocida una autoridad suprema que dirija la accion administrativa y la trasmita á ciertos ajentes situados en distintos puntos ó centros subalternos, es consiguiente la necesidad de la division del territorio en determinadas secciones y que la administracion se divida en suprema ó central, que situada en la Corte ejerce en todo el reino sus altas atribuciones; en provincial que desempeña las suyas en cada demarcacion 6 provincia; y la circunscrita á ciertos pueblos y sus respectivos distritos llamada municipal.

En la constitucion de estos funcionarios ha prevalecido el principio ya sentado de que la autoridad encargada de la administracion activa sea unipersonal, auxiliada de cuerpos deliberantes y consultivos que con sus dictámenes razonados la aconsejen y le sirvan de guia para el acierto de sus resoluciones, sin cohartarle por ello su facultad. que se le deja libre para que determine por sí y en su caso pueda hacerse efectiva la responsabilidad.

El Rey es por lo tanto el único Jefe de la Administracion suprema ó central, asistido de los cuerpos colejisladores, del consejo de Ministros, del Consejo de Estado y de otras corporaciones: el Gobernador tiene á su cargo la administracion superior de su respectiva provincia auxiliado del Consejo y de la diputacion provincial, como tambien de otras juntas; y el alcalde que está al frente de cada pueblo ó territorio municipal, con el Ayuntamiento y otras corporaciones locales.

La administracion se divide asímismo en civil ú ordinaria, que es la fundamental que cuida de la conservacion y mejora de la sociedad y del bienestar de sus individuos, y en administraciones especiales ó profesionales, que marchando paralelamente á ella, la sirven de auxiliares, como son las de justicia, de la fuerza armada, de la Hacienda &c. (1) Cuando se dice simplemente Administracion se entiende por autonoma-· sia la civil, la cual es el objeto principal de este tratado.

Derecho administrativo es el conjunto de las leyes y demas disposiciones que prefijan las relaciones de la administracion con los administrados y los medios de conservarlas en bien de la comunidad.

Estas leyes establecen las autoridades y demas funcionarios de la. administracion bajo cierto órden ó escala gerarquica, determinando sus respectivas atribuciones y deberes; y como esas autoridades y funcionarios son los verdaderos órganos de la administracion, á esta parte, que es la primera del derecho administrativo, se le dá el nombre de organizacion, repartida en las tres secciones que abraza la division territorial, en cada una de las cuales se tratará, ademas de los Jefes y empleados de accion, de las principales corporaciones que les consultan.

Las mismas leyes tienen por objeto tambien las necesidades de los pueblos, ya sean de su vida social, de la moral é intelectual y de la ma

(1) Señor Olivan, tratado de administracion

terial; de aquí es que tales objetos constituyen las materias administrativas ó la segunda parte de este derecho dividida en tres secciones, cada una de ellas dedicada á los respectivos intereses ya espresados.

Aquellas disposiciones por último han establecido tribunales es peciales, y dictado leyes para el procedimiento y resolucion de las reclamaciones di:aanadas de los actos de la administracion, ó lo que es lo mismo, para el ejercicio de la jurisdiccion administrativa, en cuya explanacion se ocupa la tercera parte.

Así es que el derecho administrativo general del Reino del cual se trata en el primer tomo, consta de tres partes á saber: organizacion, materias y jurisdiccion administrativa.

La organizacion subordinada á las divisiones de la administracion, segun las porciones del territorio en que han de ejercer su accion los respectivos funcionarios, se compone de la administracion suprema ó central, de la provincial y de la municipal ó local.

La primera, que comprende toda la extension del Reino, trata del Rey, Jefe Supremo del Estado y de la administracion; de los ministros sus consejeros y auxiliares inmediatos y del Consejo de Estado alto cuerpo consultivo con otros de la misma índole.

La provincial, que abraza la demarcacion del territorio llamado provincia, se ocupa de los Gobernadores y de sus consultores los consejos y las diputaciones provinciales, las que tambien tienen algunas atribuciones de la administracion activa. Y la local, circunscrita á ciertos pueblos y su distrito municipal, se halla á cargo de los alcaldes respectivos.

La segunda parte contiene las materias administrativas ó sean los intereses sociales ó necesidades de los pueblos que tienden mas inmediatamente á conservar la sociedad; por lo cual les hemos dado el nombre de sociales ó conservadores, los morales é intelectuales y los materiales ó sean los relativos á la vida material del cuerpo social.

En los primeros se enumeran el órden público y la policia de seguridad, la policia urbana y rural, las contribuciones, la Beneficencia, la salubridad pública, las cárceles y los establecimientos de correccion.

Constituyen los segundos la religion y la moral pública, la instruccion pública, la imprenta y la propiedad literaria.

Los intereses materiales son la propiedad, la agricultura, la industria, el comercio y la mineria.

Y finalmente la jurisdiccion administrativa se ejerce por los tribunales de primera y segunda instancia y con arreglo á determinado procedimiento.

Las fuentes de nuestro derecho administrativo general del Reino son las leyes, Reales decretos, órdenes y reglamentos recopiladas ya en nuestros códigos y ya en diferentes colecciones y otras que no lo están, y tambien existen disposiciones particulares circunscritas á ciertas localidades, como son las ordenanzas municipales de los Ayuntamientos, los bancos de buen gobierno y otras.