res no sea lícito remover al titular de otro cuando así le plazca. Es «la irrevocabilidad recíproca». De esa suerte, tendrán la independencia necesaria para resistir en su esfera respectiva las pretensiones incompatibles con la integridad de la Constitución y la libertad política.

Relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo.

El Gobierno representativo. A este respecto son las constituciones tipos las francesas de 1791 y del año III y la de los Estados Unidos. Se fundan en la separación completa de los poderes. Los Jefes de Departamento no son Ministros responsables, sino meros agentes del poder ejecutivo, careciendo, por tanto, de toda participación en el ejercicio del legislativo. «Los cargos de Senador y Representante son incompatibles con cualesquiera otros retribuidos de nombramiento del gobierno», dice el artícuculo 51 de nuestra Constitución. La incompatibilidad es exigencia del sistema, como es una infracción del mismo la responponsabilidad que á los Secretarios del Despacho impone el artículo 78 de la citada Constitución; lo cual no significa, por otra parte, que dependan del poder legislativo. Les basta poseer la confianza del Presidente de la República. Aunque el poder ejecutivo no debe tener ninguna participación en el legislativo, hay, sin embargo, desviacionos de la regla. Según la Constitución de Cuba, al Presidente de la República corrisponde exclusivamente la iniciativa en materia de presupuestos. (Art. 68.) Además, no podrá el Congreso asignar á ningún servicio que deba ser dotado en el presupuesto anual mayor cantidad que la propuesta en el proyecto del gobierno. (Art. 60) Otra desviación es la prerrogativa del veto, como sucede en los Estados Unidos y entre nosotros. En cambio, no siempre se observa la regla de separación en el poder legislativo respecto del ejecutivo, como se vé en la acción del Senado acerca de determinados nombramientos hechos por el Presidente de la República, si bien en este caso ha de mirarse el Senado más que como una rama del poder legislativo, como un Consejo ejecutivo.

El Gobierno parlamentario. Interviene el poder legislativo en las funciones del ejecutivo, ya como gobierno propiamente dicho, ya como encargado de la Administración pública; y, á su vez, tiene

el ejecutivo participación en el ejercicio del legislativo. Hay, pues, compenetración entre ambos poderes, basándose en el régimen de las mayorías y en la responsabilidad ministerial.

IV.-El Poder Administrativo.

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Había, dice Thorpe, en las funciones del gobierno un elemento en el cual no echaron de ver los americanos del siglo XVIII, aquel poder real y de importancia que los estadistas perciben hoy claramente; y es, la Administración. Los gobiernos europeos no tenían una idea más precisa que los americanos en punto al verdadero concepto del Derecho administrativo. Después de un siglo de experiencia en la marcha del gobierno representativo en este país (Estados Unidos) se ha definido con mayor claridad la función administrativa. En las primeras constituciones de este siglo (el XIX) se alude á la distinción de un nuevo elemento en el gobierno, ó para hablar con mayor propiedad, al descubrimiento de un elemento permanente en el gobierno; y á partir de 1825 las constituciones de algunos Estados han reconocido la existencia de la función administrativa separada de la legislativa, de la ejecutiva y de la judicial, notándose así más en los Estados del Norte que en los del Sur á causa de que los primeros revisan sus constituciones ó forman otras con mayor frecuencia que los segundos....» (Recent Constitution-making in the United States.) Hay, pues, un cuarto poder, el administrativo. Permanente es la función que le corresponde llenar en el organismo general del Estado; y permanente debe ser, por tanto, el personal encargado de los servicios públicos en que dicha función se manifiesta y desarrolla. A conseguir ese resultado se encamina en los Estados Unidos la Civil Service Reform. Asegurada la estabilidad del funcionario en la posesión del empleo, cesará la perniciosa influencia de la política de partido en la gestión de los intereses pú

blicos.

Adinite y defiende el Sr. Posada la idea de la función administrativa como base para la Constitución de un poder independiente en el Estado. « La función administrativa del Estado, dice, tiene su razón en la necesidad que satisface: la formación, conservación y perfeccionamiento de su organismo. Es una función definida que tiene su origen en el Estado mismo y que exige una

esfera propia de acción.... Mas ¿qué circunstancias deben concurrir en una función del Estado para que se la regule como Poder independiente? Es preciso objeto propio, distinto y complejo, que exija un esfuerzo particular, que suponga un momento esencial en la vida política, y que se produzca, ó tienda á producirse, con relieve suficiente para especificarse en órgano adecuado. Ahora bien; la Administración ¿ reune las condiciones señaladas para constituir un Poder del Estado? Es preciso distinguir, En principio, creo que las reune. La Administración del Estado es una función esencial del organismo político. Además, las tareas que esta función supone son técnicas, y exigen en general una capacidad particular para su desempeño adecuado. Por último, 'la Administración no es una actividad derivada de otra más originaria del Estado: la Administración entraña un interés directo para el organismo político, abarca á éste totalmente desde el punto de vista de su conservación y perfeccionamiento. Pero, á pesar de esto, pueden darse circunstancias en las cuales la Administración no se revele como función independiente y orgánicamente distinta. En los Estados rudimentarios funciones diferentes están servidas por un mismo órgano. Precisamente

uno de los obstáculos con que en la Administración actual de los Estados políticos se tropieza para conseguir el reconocimiento de su autonomía está en la confusión con que la Administración se produce ejercida por el Poder Ejecutivo.... Legalmente, según el concepto más general, la Administración es una función del Poder Ejecutivo, subordinada en gran parte al supremo interés político, en cierto sentido, á lo que en las reglas de la monarquía pura se llamaba la razón de Estado; pero esto no obsta para que racionalmente, y hasta cierto punto en la práctica misma, la función de administrar del Estado sea un poder distinto que no arranca del arbitrio del Poder Ejecutivo, sino que arranca de la Constitución y de las leyes. » (Tratado de Derecho Administrativo.. I.)

Domina en Francia la distinción entre las funciones de gobierno y las de gestión, existiendo para las primeras el derecho constitucional y para las segundas, el administrativo, por más que no siempre se encuentren separadas en lo tocante á su respectivo ejercicio. En el preámbulo al decreto-ley de 25 de Marzo de 1852 se declara que « puede gobernarse desde lejos, pero que

no cabe administrar bien sino de cerca; y que, por lo mismo, así importa centralizar la acción del gobierno como descentralizar la acción puramente administrativa.» «El gobierno, dice Mr. Ducrocq, es la porción del poder ejecutivo encargada de dirigir el país por las vías del desenvolvimiento interior y de las relaciones exteriores, al paso que la Administración es su complemento y acción vital.» (Cours de Droit Administratif.)

Merced á la concepción moderna de la especialización de las funciones y de la atribución de facultades propias á los funcionarios, se observa la tendencia á organizar los servicios públicos y el personal administrativo por obra del poder legislativo para que, teniendo el carácter de permanentes, no dependan en cuanto á su creación y existencia de la voluntad del poder ejecutivo. De esa suerte se evitará que el Gobierno absorba la Administración, haciendo de ella un instrumento de la política dominante, con grave quebranto de los intereses públicos.

V.-Noción del Gobierno.

En sentido lato es el Gobierno el ejercicio de la autoridad pública con sujeción á las formas y dentro de los límites prescritos por el Estado. Según queda dicho, el Estado es la sociedad organizada en el orden político para constituir el poder público, determinando su estructura y funciones. El Gobierno no es, pues, el Estado; es tan sólo uno de los órganos de su actividad. En sentido menos lato «gobierno» es sinónimo de «poder ejecutivo» en su doble acción política y administrativa, sobre todo como potestad de mando. Realmente, la palabra «gobierno >> tiene un sentido más amplio que la expresión « poder ejecutivo »>, puesto que la acción de gobernar no se limita, en verdad, á la mera ejecución de las leyes sino que se extiende á la dirección de la comunidad en lo relativo á los intereses generales y á las necesidades colectivas. Bajo otro punto de vista, «<gobierno»> dice menos que «poder ejecutivo », si se atiende á que gobernar no es propiamente administrar, al paso que la función administrativa forma con la política el dominio del poder ejecutivo; á bien que ello sucede porque no figura todavía el administrativo entre los poderes del Estado,

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