bien la Administracion moderna en España tenia que ser harto diversa de lo que podia llamarse Administracion en los códigos, reglamentos y prácticas de la monarquia secular, que engendrada por el espiritu de independencia en las montañas de Aragon y de Asturias, y constituida poderosamente por la firmeza gloriosa de los Reyes Católicos, acababa de desaparecer para siempre bajo la losa que cubrió los restos del nieto primogénito de Carlos III. Otra monarquia es la que conocemos y la que anima hoy con su fecundo espiritu la nacion española; y no es seguramente el menor, ni el menos apreciable de sus frutos la revolucion administrativa. ¿Que ha respetado esta revolucion de lo que formaba la Administracion en España, al despuntar el siglo presente? Poco ó nada sin duda. Las páginas de éste DICCIONARIO, aunque no destinadas especialmente á dilucidar cuestiones históricas, dan, sin embargo, razon suficiente de lo pasado, para comprender que nada de lo que existe se parece á lo que existia. Ni las palabras Corregidor y Alcalde significan siquiera lo que entonces significaban; ni son los actuales Ayuntamientos en su organizacion, atribuciones y espiritu lo que eran los antiguos; ni tienen la misma estension ni las mismas instituciones las provincias. De otra manera se alimentan las necesidades constantes de los pueblos; con otro género de recursos se atiende á sus necesidades nuevas; otros son los funcionarios y los reglamentos destinados á estender y facilitar las comunicaciones entre los distintos grupos de población de la Peninsula; otros los que atienden à la conservacion del capital vegetal necesario en las sierras y en los llanos para que se perpetúe en ellas y ellos la raza que los puebla; y la policia politica, sanitaria y urbana; la beneficencia en sus diversas y mas complicadas ramificaciones; la esplotacion de la riqueza mineral escondida en las entrañas de la tierra; el régimen de los puertos, los aprovechamientos de las aguas; la intensidad, la estension, los medios de la instruccion pública, todo está radicalmente alterado, todo es cosa profundamente distinta de lo que era al advenimiento de la augusta señora que ocupa hoy el trono de España. ¿Debemos deplorar esta revolucion pacifica de la Administracion como ha habido y habrá que deplorar en otras esferas aun tantas revoluciones estériles? ¿Puede el respeto á las costumbres y á la tradicion histórica inspirarnos arrepentimiento por tanto como hemos demolido en este punto, y tanto como en los últimos años hemos labrado sobre sus ruinas? No ciertamente. No faltarán acaso imaginaciones poéticas que echen de menos lo pasado en esto como en todas las cosas; menos faltarán aun intereses heridos que protesten contra el bien general que las nuevas reformas por punto general sig nifican; hasta se puede admitir que den una respuesta negativa á nuestras anteriores preguntas las desatentadas pretensiones de escuelas caducas, o las ciegas pasiones de algunos de los actuales partidos. Pero de las cosas claras como la luz, esta que vamos á enunciar es una, á saber: que en ninguna esfera de accion y en ninguna materia ha progresado tanto nuestra pátria de algunos años aca como en la Administración pública. Por evidente 1 que es a nuestros ojos, omitimos la demostracion de este aserto. Ni el régimen vario, incompleto, contradictorio, y muy frecuentemente absurdo de los concejos y señorios de la edad media; ni los esfuerzos parciales empiricos que se hicieron para mejorar la Administracion desde Fer nando V hasta Felipe II; ni las elucubraciones mejor intencionadas que fecundas de los innumerables arbitristas que divirtieron estérilmente los dias de decadencia de la dinastia austriaca; ni las frias traducciones francesas de la primera mitad del siglo anterior, podrian sufrir la menor comparacion con las actuales leyes administrativas; y es seguro que ni aun los vigorosos é inteligentes esfuerzos de los grandes ministros de Carlos III habrian podido nunca dotar á España de lo que carecia á la sazon la Europa entera, que era de un conjunto de estudios y de observaciones graves que pudieran merecer el nombre de ciencia administrativa. Las improvisaciones comunmente anár quicas de la revolucion francesa, aplicadas con ligereza á nuestro pais en 1812 y 1823, apenas dejaron huella de su paso en aquella época, y no es posible negar, por consiguiente, no ya solo las ventajas de la actual legislacion administrativa, sino que estudios y observaciones útiles sobre la materia no se han hecho en España hasta la muerte del último rey. Cuando este grande acontecimiento sobrevino, fué acompañado, sin embargo, de estrépitos y convulsiones, que hicieron imposible por mucho tiempo el rápido progreso y la reforma sistemática é inteligente que necesi, taba la Administracion pública. No solamente se peleó en los campos de batalla y se luchó en todas las esferas sociales, hasta en los templos y hasta en el hogar doméstico por los opuestos principios p oliticos liberales y absolutistas: una lucha intestina entre los mismos adeptos de la escuela liberal apareció tambien desde los primeros momentos en la nuestra como en todas las revoluciones modernas, porque habia quien solo pensaba en demoler lo pa sado y quien procuraba edificar sobre sus ruinas; habia quien pretendiera fabricar de nuevo todos los elementos políticos del Estado, y quien prefiriese animar las viejas instituciones con el espíritu de los nuevos tiempos. Oyose, pues, entre los rumores ordinarios de la guerra sobresalir tambien el eco de esta discordia implacable, que buscando cuestiones en que establecerse, se fijó con preferencia en las administrativas. Gran desgracia por cierto, pero desgracia inevitable para la nacion española. Los exaltados ó progresistas en lucha constante con el poder soberano cuyas prerogativas y atribuciones se proponian mermar indefinidamente, erigieron la desconfianza en principio politico y administrativo; y se asieron, interpretándolas directamente en este sentido, á las disposiciones administrativas de la Constitucion de 1812 y de la ley de 3 de febrero de 1823. Los conservadores, por el contrario, depositando desde luego en el poder soberano la confianza que no puede menos de tenerse en él para que puedan regir normalmente en los pueblos las Constituciones politicas, combatieron de frente aquella legislacion indudablemente infecunda, y en 1840 pretendieron echar las bases del actual edificio administrativo, con el éxito infeliz que ya recuerda la historia. Siguióse un periodo de horrible exacerbacion, que terminó en 1845 con el predominio constitucional de los principios conservadores; y al fin se asentó la Administracion sobre las bases cardinales, que no es posible negarlo, han traido á nuestro país al visible progreso en que se hallan todos los ramos de la go bernación pública. No es hacedero, ni seria oportuno en esta ocasion: dis-! cutir estensamente los distintos principios administrativos adoptados en otro tiempo por los dos contrarios partidos constitucionales; menos es esta hora ni lugar para inquirir los abusos á que ambos sistemas administrativos han podido prestarse en las épocas alternativas de su predominio. La legislacion vigente, aun siendo tan preferible en nuestro concepto como doctrina administrativa, no ha sido de la que menos se ha abusado por cierto; y ocasiones ha habido en que la han anatematizado algunos de sus autores principales, yen que han renegado de ella por sus efectos los mas celosos partidarios de los principios conservadores. Ni aludimos ni queremos aludir á ningun tiempo; bástenos con consignar un hecho sabido de todos. Pero si se separa la vista de los abusos cometidos, y que no estaban ciertamente en la legislacion misma; si se cotejan estos abusos politicos con los que ha engendrado siempre la misma ley de 3 de febrero; si se comparan sobre todo, que es nuestro único y verdadero punto de vista, la legislacion de 1812 y 1825, y la que tuvo principio en 1845 como legislaciones administrativas, seguramente que la última no podrá menos de aparecer bajo muchos conceptos inmensamente superior à la que le ha disputado por algun tiempo el predo.... minio. Era aquella mas bien una legislacion politica que una legislacion administrativa: es esta una verdadera legislacion administrativa, aunque pueda envolver algunos inconvenientes políticos; y nosotros, que de administracion y no de politica tratamos en este libro, no podemos menos de darle por lo mismo la preferencia debida. Dificil seria por otra parte determinar hasta qué punto deben sacrificarse los buenos principios administrativos á tal cual ventaja en la práctica del sistema politico: que aunque sea grande y decisivo el influjo de las instituciones politicas en la Administración pública, siempre será muy arriesgada la empresa de señalar hasta donde puede llevarse este sacrificio de que tratamos. Nos limitaremos, pues, á consignar nuestra opinion en este punto, á saber: que sea o no mas ventajoso el sistema de la ley de 3 de febrero á la práctica de las instituciones, que esto ni lo afirmaremos ni lo negaremos ahora, tenemos por indudable que con aquella legislacion es incompatible toda buena administracion y todo progresó público; y que la desconfianza que es su principio capital, si puede ser admisible en las relaciones de los poderes politicos, significa en las relaciones de los distintos centros administrativos la nulidad ó la anarquía. No busquemos, por lo mismo, hasta 1845 ninguna doctrina que haya merecido ser espuesta y comentada con fruto en la legislacion administrativa de España: empíricos prontuarios, manuales prácticos de escas so valor doctrinal, esposiciones arbitrarias de preceptos contradictorios ó ineficaces, es todo lo que responde en la esfera de la ciencia al estado le gal en que se hallaba la Administracion pública hasta que en 1845 comenzó á plantearse la legislacion vigente. o Desdenesta época los ramos de Hacienda, de Gobernacion y de Fomento, especialmente se han ido definitivamente organizando; y sus disposiciones han sido constantemente ilustradas por personas de una competencia reconocida. Limitado ya nuestro propósito á esponer la legislacion de los dos últimos ramos, tratando solo de Hacienda lo necesario para que los delegados directos de Fomento y Gobernacion comprendan todos sus deberes, nos hemos limitado tambien, aun en los ramos de que especialmente tratamos, á establecer con brevedad los precedentes de las actuales disposiciones legales, y á determinar estas con sencillez y exactitud de suerte que puedan ser fácilmente conocidas de todo el mundo. Ni queriamos, ni podiamos escribir un libro que compitiera en estension y profundidad de doctrina con los que en otras naciones tanto abundan acerca de la Administracion pública, ni siquiera con los que ya se han escrito en España sobre esta materia. Nuestra competencia queriamos que se redujese á la sencillez, á la claridad, á la exactitud en esponer las leyes y reglamentos, y resoluciones administrativas; y no será culpa nuestra si en este punto no hemos quedado vencedores. Culpa será de nuestra insuficiencia, y no de que hayamos escaseado el trabajo y las investigaciones necesarias para ello. Por mayor claridad hemos preferido la forma de DICCIONARIO; por mayor sencillez hemos copiado solo los testos cuando no ha sido indispensable comentarlos para que se comprenda su recto sentido; por mayor exactitud hemos añadido á las leyes y reglamentos conocidos, que nuevamente publicamos, multitud de disposiciones de inferior importancia, pero absolutamente necesarias para conocer bien la organizacion actual de los servicios públicos, y las reglas de buena administracion á que tienen que ajustar sus actos los funcionarios à quienes vá dirigida esta obra. Mucha parte de esta reglamentacion, aunque publicada, es generalmente desconocida; alguna parte de ella verá por primera vez la luz en las columnas de nuestro DICCIONARIO, Solo en las teorias y doctrinas dejarán de hallar toda clase de novedad nuestros lectores; pero aun en esto hemos procurado beber en las fuentes mas acreditadas nacionales y extranjeras, y principalmente en los sagaces escritores del vecino imperio, maestros infelices de otras cosas en España, pero constantes y por lo general habilisimos maestros de nuestros reformadores administrativos, lo mismo de los de 1812 y 1823, que de los que en 1845 han sido tan zaheridos por imitar o copiar las instituciones francesas. Mas vale reconocer este magisterio natural é inevitable, que ser ingratos con él aceptándolo y denostándolo á un tiempo. Por lo demás todo el mundo sabe que en estos momentos, ó está ya sometida al Parlamento, ó debe sometersele en breve plazo una reformą de las leyes fundamentales de la Administracion. Tal como esta reforma es conocida hasta ahora, significa la mejora de la legislacion de 1845, y no su sustitucion por otra contraria; significa mas la correccion de los abusos y. de las exageraciones prácticas de aquella legislacion, que la anulacion de sus esenciales disposiciones. Creemos esto un bien, como tendriamos por una gran calamidad cualquier reforma basada en otros distintos supuestos. Conviene que la Administracion local tenga para hacer el bien que quiera toda la libertad posible; conviene que la Administracion delegada del poder soberano resuma todas las funciones que solo de cerca pueden ejercitarse con prevision y acierto; pero la tutela de la Administracion general sob re la local no seria posible destruirla sin grandes perjuicios para esta última, y aquellas funciones que son propias y esenciales en el Gobierno, no podrán delegarse ahora ni nunca en nombre de una descentralizacion ciega sin peligros de incalculable trascendencia politica. Tales son nuestras sinceras convic ciones en este punto. No era otro el espiritu verdadero de la legislacion de 1845 tantas veces bastardeada en su aplicacion práctica; ni es diferente tam-. poco el espiritu que domina al parecer en la nueva reforma proyectada. Pero tal como ella es no contentará á nuestro juicio á los que solo buscan el mérito de la novedad en las leyes, ni á los que gustan de las sorpresas y de las invenciones maravillosas en las cosas por su naturaleza ordinarias y prácticas de la Administracion y del Gobierno. Hay en este sentimiento, algo que respetar, que es la preocupacion honrada de los que obedecen á antiguas impresiones no desvanecidas por el tiempo, ó bien à esperiencias dolorosas que han dejado en ellos personalmente los abusos de la legisla cion vigente hasta ahora. Hay tambien algo que condenar severamente, y es la peligrosa presuncion con que algunos se acercan á juzgar sobre cosas difíciles de suyo, y de tamaña importancia para el porvenir de la pátria, sin ninguna esperiencia local, ni estudio ninguno sólido en la materia, comprometiendo sus opiniones y el crédito de la nueva reforma por móviles pueriles de vanidad ó capricho, cuando no por intereses bastardos y agenos á la imparcialidad modesta con que tales asuntos deben ser examinados y resueltos por las personas dotadas de verdadera competencia para ello, Con estos últimos toda discusion seria imposible aun cuando fuera ocasion de discutir la presente. A los primeros es siempre ocasion de decirles, que olviden y mediten antes de formar su opinion definitiva sobre la legislacion administrativa vigente y las reformas que se hayan de introducir ahora, ó convenga introducir mas adelante. Ellos comprenderán bien à poco que mediten imparcialmente, que el Gobierno no puede ser mas que uno,; que de ninguna atribucion gubernamental puede ni debe desprenderse el Gobierno; y que no es posible que ejercite sus atribuciones mas que por medio de delegados investidos de su confianza directa, y revocables tambien directamente cuando esta confianza pueda faltarles. Ellos reconocerán tambien que solo con esta teoría está conforme el principio constitucional que reserva todo el poder politico al cuerpo electoral, al Congreso que es su espresion, al Senado y al rey, cabeza inviolable del Estado; y que la intervencion de cualquiera otro elemento en el gobierno del Estado es in ό 1 |