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sammelt sei. Da erhebt sich mächtiger Sturm im Oberhause gegen diese Anmassung § 113. der Regierung. Es wird damals festgestellt, dass die Exekutive ein solches Recht nicht hätte und es wird im Anschlusse daran die ganze Theorie des Staatsnotstandes nach englischem Recht entwickelt, wie sie noch heutzutage gilt. Jede im Notstande vorgenommene Handlung ist, soferne sie eine Leberschreitung des geltenden Rechtes darstellt, rechtswidrig, gleichgültig ob sie von einem Individuum oder von der Regierung und ihren Beamten vorgenommen, gleichgültig ob sie zum Wohle des Staates vorgenommen ist oder nicht. Die Regierung kann wie jeder Staatsbürger zum Wohle des Staates Massregeln treffen, aber nur auf ihr eigenes Risiko! Ein Recht hat sie dazu nicht, weder im Falle der suspension of Habeas-Corpus-Act, noch im Falle der Budgetüberschreitung, noch sonst im Falle einer Staatsnot. Jede zur Abwehr dieser vorgenommene Handlung ist, wenn sie geltendes Recht überschreitet, rechtswidrig und unterliegt dem richterlichen Prüfungsrecht. Guter Glaube, dass eine Staatsnot vorhanden sei, schützt ebenso wenig die Regierung vor den rechtlichen Konsequenzen einer Notstandshandlung wie das Individuum, das z. B. in Staatsnot zu den Waffen gegriffen oder verdächtige Personen in Gewahrsam genommen hat. Nur eine Idemnity bill kann die Ueberschreiter objektiven Rechtes vor den rechtlichen Konsequenzen schützen. Und diese Indemnitybill kann ergehen, muss jedoch nicht ergehen.

Nur wenn alle Umstände danach sind, wenn objektiv genommen, eine Staatsnot vorhanden gewesen ist, wenn die Regierung, die Beamten und das Individuum nützlich gehandelt haben, nur dann ergeht die Indemnitybill. Guter Glaube, dass Staatsnot vorhanden gewesen sei, entschuldigt die Regierung vor dem Parlamente ebensowenig wie vor dem ordentlichen Richter.

Die englische Theorie lässt sich demnach in folgende drei Sätze zusammenfassen: 1) Es gibt keine Diktaturgewalt zu Massregeln, wie Blackstone meinte, es gibt kein Notverordnungsrecht in unserem technischen Sinne 1).

1) Wie jenes Missverständnis von Blackstone dazu geführt hat, auf dem Kontinente das Rechtsinstitut der Notverordnung zu schaffen, habe ich an anderer Stelle (in Grünhut's Zeitschrift Bd. 27 S. 1 ff.) nachzuweisen unternommen. Neuerdings gelangt A. Friedmann in den Kirchenrechtlichen Abhandlungen, herausgegeben von Stutz, H. 5, unter eingehender Nachprüfung des von mir vorgebrachten Quellenmaterials (a. a. O. S. 5-52) zu prinzipiell gleichen Resultaten. Auch er ist der Ansicht, dass der Ursprung der Notverordnung in einem Missverständnisse des englischen Rechts zu suchen ist. Nur glaubt er, anders als ich, dass nicht Blackstone, sondern Locke der Urheber jenes Missverständnisses sei. Friedmann gibt aber selbst zu, dass ein Teil der dem englischen Monarchen vindizierten Prärogativrechte von der französischen Charte von 1814 an Blackstone's Einteilung sich anschliesst (a. a. O. S. 39 f.) und zwar in demselben Art. 14, der auch das Notverordnungsrecht des Monarchen behandelt. Nur dieses selbst soll nicht von Blackstone herstammen. Die Worte Blackstone's, die aber m. E. unzweideutig sind, erfahren bei Friedmann eine wie mir scheint, etwas gekünstelte Interpretation, und alles mündet schliesslich in den Satz, den mir Friedmann entgegenhält: „Nach der Hatschek'schen Interpretation würde sich daher Blackstone der Repräsentant für die englische Jurisprudenz im Auslande" plötzlich als Verteidiger des Despotismus entpuppen." Nach seiner Argumentation müssten sich heute alle modernen Vertreter eines selbständigen Verordnungsrechts, (videat Arndt u. a.), ja alle Vertreter eines Notverordnungsrechts gleichermassen als „Verteidiger des Despotismus" entpuppen. Dieser Ansicht bin ich nun nicht. Ich glaube eben nur, dass Blackstone eine sehr konservative, sehr loyale Natur war, dem es auf ein mehr oder weniger königlichen Verordnungsrechts nicht ankam. Gegenwärtig ist wohl als erwiesen anzunehmen, dass die Lektüre des Manuskripts der Blackstone'schen Kommentare nachhaltig auf die autokratischen Neigungen Georgs III. eingewirkt hat (s. Adolphus, History of George III. vol. I. p. 12 und Blauvelt, The development of Cabinet Government in England 1902 p. 242). Jedenfalls hat er in den französischen und deutschen

§ 113.

2) Bei Beurteilung der Notstandshandlung und ihrer Entschuldbarkeit gibt es keine Privilegierung der Regierung vor den anderen Staatsbürgern, es gibt keine Privilegierung des Staatsnotstandes und Unterscheidung desselben von dem gewöhnlichen zivil- oder strafrechtlichen Notstand.

3) Guter Glaube, dass der Staat in Not sei, schützt die Regierung ebensowenig wie das Individuum. Für die Entschuldbarkeit des Notstandes vor den Richtern oder dem Parlamente wird ein objektives Kriterium verlangt: das Prinzip des überwiegenden Interesses.

Das ist es, was ich die objektive Staatsnotstandstheorie des englischen Rechts nenne im Gegensatz zu unserer subjektivistischen Auffassung des Staatsnotstandes, die den Befund desselben dem subjektiven Ermessen der Minister anheimgibt und dann schon für gerechtfertigt hält, wenn die Regierung Notstandsmassregeln für notwendig hält.

4) Die neueste, seit der Mitte des 19. Jahrhunderts erfolgte Einschränkung 1) des königlichen Verordnungsrechts ist die, dass die Krone heute wohl kaum mehr in die Lage kommt Vollzugsverordnungen zu bestehenden Gesetzen einfach kraft Prärogative zu erlassen, wie dies noch zu Zeiten Blackstone's der Fall war und wie dies auch dieser Schriftsteller behauptet (1 Comm. 270 und s. auch Jellinek a. a. O. p. 31).

Die seit der Mitte des 19. Jahrhunderts ergangene Verwaltungsgesetzgebung hat immer darauf gesehen, dass der Krone nicht viel Raum zur Ausführungsgesetzgebung kraft Prärogative übrig geblieben ist. Sie hat immer notwendig werdende Vollzugsverordnungen durch ermächtigende Klauseln (sog. empowering clauses) vorgesehen. Die Krone vollzieht nichts, wozu sie nicht ausdrücklich ermächtigt ist.

Orders in Council zur Vollziehung von Gesetzen sind heute weniger häufig als ministerielle Regulative zu dem gleichen Zwecke. Beide aber bedürfen ausdrücklicher Gesetzesermächtigung. Dadurch ist eben erreicht, dass die parlamentarische Kontrolle solcher Vollzugsverordnungen verstärkt ist. Denn statt der Vollzugsverordnung durch Prärogative ist nun die Vollzugsverordnung kraft gesetzlicher Ermächtigung getreten. und innerhalb dieser Gruppe von Verordnungen überwiegen die ministeriellen Verordnungen, und zwar deshalb, weil man die verantwortlichen Minister auf diese Weise leichter fassen kann.

Die Kontrolle über Vollzugsverordnungen sichert sich das Parlament. einmal dadurch, dass gewisse Arten von Verordnungen nur nachdem sie eine gewisse Zeit auf den Tischen der beiden Häuser gelegen sind, ohne dass sich in dem Parlamente Opposition dagegen erhoben hat, wirksam werden. Sodann aber durch eine besondere Art der Publikation von jenen Verordnungen, welche der oben geschilderten Kritik im Parlament nicht unterliegen (s. darüber oben S. 141 f.).

Das Ergebnis unserer Darlegung geht nun dahin, dass es kein selbständiges Verordnungsrecht der Krone in England gibt, wie dies Gneist behauptet, kein Notverordnungsrecht und auch seit der Mitte des 19. Jahrhunderts kein Vollzugsverordnungsrecht kraft Prärogative. Gneist's Irrtum wurzelt in ungenügender geschichtlicher

massgebenden Kreisen zu Beginn des 19. Jahrhunderts (Metternich-System!) sicherlich mehr Anklang gefunden, als Locke, der von „angeborenen Menschenrechten" und dergleichen -schlimmen Sachen handelt und der von der damals jungen Republik jenseits des Ozeans als Vater der Freiheits- und Menschenrechte geschätzt wurde. Wesentlich scheint mir übrigens unsere (meine und Friedmann's) Differenz nicht zu sein.

1) S. auch Ilbert, Legislative Methods and Forms a. a. O. p. 38 f.

Erkenntnis. Er übersieht, dass die englische Prärogative des Monarchen keine ein- § 113. heitliche Staatsgewalt ist, sondern bloss ein Bündel von Regalien. Weil er dies übersieht, konstruiert er das englische Verordnungsrecht ganz nach dem Muster des deutschen, resp. preussischen Staatsrechts.

Die heutigen Prärogativbefugnisse. Im allgemeinen.

Ist somit, wie oben gezeigt worden ist, die königliche Prärogative nicht eine Einheit, sondern nur eine Summe von Rechten, vergleichbar den mittelalterlichen Regalien, so wird man doch fragen müssen, welche funktionelle Bedeutung dieselbe im Rahmen der Verfassung habe. Man wird wohl sagen dürfen, dass diese Prärogativbefugnisse, abgesehen von den sog. „Kapacitäten", d. i. gewissen Vorzugseigenschaften des Königs, dieselbe Funktion erfüllen, wie die in den modernen kontinentalen Verfassungen vorkommenden Ermächtigungsklauseln für das königliche Verordnungsrecht.

Nur soweit diese Prärogativbefugnisse existieren kann innerhalb dieser einzelnen Befugnisse ein königliches Verordnungsrecht, abgesehen von dem durch Gesetze ermächtigten, geübt werden.

Sehen wir uns nun den Inhalt der königlichen Prärogative näher an, so müssen wir Prärogativ eigenschaften, die sog. capacities, von den Prärogativ be fugnissen („prerogatives" im engern Sinne) unterscheiden. Von diesen letzteren wird in den folgenden Paragraphen noch gehandelt werden. Hier nur über die ersteren.

"

Unter den Prärogativ eigenschaften (capacities" oder wie Blackstone sie nennt direct or substantial prerogatives") sind besonders zwei hervorzuheben: 1. Der König ist unsterblich. Er ist eine Corporation sole (s. darüber schon oben S. 75 f.).

2. Der König kann nicht Unrecht tun. Gegen ihn laufen keine Klagen, nur eine „petition of right", deren Genehmigung von seinem Gutdünken abhängt (s. oben S. 88 ff.). Gegen ihn läuft keine Verjährung. Nullum tempus occurrit regi." Doch sind gegenwärtig durch ausdrückliche Gesetzgebung Ausnahmen von dieser Regel geschaffen, so z. B. verjähren Immobiliarklagansprüche der Krone nach 60 Jahren vom Tage der Klageführung (24 and 25 Vict. c. 62 s. 1). Namentlich gibt es aber auf dem Gebiete des Strafrechts solche Ausnahmen. So verjährt die Strafklage bei Hochverrat oder Mordanschlag gegen den Souverän nach 3 Jahren vom Zeitpunkte der Verübung (7/8 Will. III. c. 3 s. 5), desgleichen Zolldefraudationen (39/40 Vict. c. 36 s. 257)

u. a. m.

3. Der König ist unverletzlich (12 Car II. c. 30). Die eben genannten „capacities" sind nur die wichtigsten. Daneben gibt es aber auch eine Reihe anderer, so z. B. die, dass die Krone von gewöhnlichen Gesetzen nicht betroffen wird, wenn sie nicht ausdrücklich im Gesetze als diesem unterliegend bezeichnet wird. (S. Coke im Magdalene College Case 10 Rep. p. 66, b.) Und zwar aus dem Grunde, weil, wie Coke sagt, die Krone nur mit ihrer Zustimmung ihre Rechte verlieren könne. Daher auch die Notwendigkeit, dass jedes Gesetz, wodurch die königliche Prärogative eingeschränkt werden soll, aus der Initiative der Krone oder mit ihrer Zustimmung eingebracht werden muss. (S. oben S. 453 f.).

Ferner wäre die Vorrechtseigenschaft des Königs hier zu erwähnen, dass, wo die Krone einen Schuldtitel an demselben Tage erwirbt, wie ein Privater, sie diesem einem Drittschuldner gegenüber immer vorgeht. (S. Maxwell, on Statutes a. a. O. p. 489 und die dort zitierten Rechtsfälle.) Schliesslich eine Reihe kleiner prozessualischer Vorrechte,

$114.

§ 114. auf die hier nur im allgemeinen verwiesen werden kann, weil ihre Aufzählung und Verständnis eine Darstellung des englischen Prozessrechts zur Voraussetzung hitte. Eines sei nur hier besonders hervorgehoben: Der Monarch kann nicht als Zeuge in Civil- oder Strafprozessen einvernommen werden. Dies war die Meinung der Kronjuristen 1818 (im Berkley-Peerage-Case) 1).

$ 115.

$116.

Die Vertretung des Staats nach aussen.

Diese besteht in dem Rechte, Gesandte auswärtiger Staaten zu empfangen und Gesandte zu entsenden.

Die Entsendung von Gesandten erfolgt ausschliesslich kraft königlicher Prärogative. Der Einspruch des Parlaments gegen die Person des Gesandten u. a. gilt als unkonstitutionell (Todd I [3. ed.] 131). Die Krone hat die ausschliessliche Befugnis, die Souveräne fremder Staaten als solche anzuerkennen; die Gerichte müssen sich mit der Feststellung dieser Anerkennung durch den Staatssekretär der auswärtigen Angelegenheiten begnügen und dürfen derselben auf ihre Stichhaltigkeit nicht nachgehen. So ist 1894 im Rechtsfalle des Sultan von Johore in der Queen's Bench entschieden worden (1. Q. B. 1894 p. 162: „it must be treated as equivalent to a Statement by her Majesty herself, and if her Majesty condescends to state one of her Courts of Justice. that an individual cited before it is an independent sovereign . . that Statement must be taken as conclusive").

In dieser Prärogativbefugnis steckt noch das Recht der Krone die Anerkennung auswärtiger Staaten vorzunehmen (der Rechtsfall The United States of A. v. Wagner 3 Law Rep. 2 Ch. D. 582), zu erklären, welche Handelswaren sie als Kriegskontrebande auffasst, die Anerkennung und Wertung ausländischer Münze (Chitty, on the Prerogatives 1820, p. 199) u. a. m., insbesondere auch das Recht, Verträge mit dem Auslande zu schliessen.

Die königliche Prärogative des Vertragsschlusses 2).

I. Die Form der Vertragschliessung.

Das Recht, Verträge mit dem Auslande zu schliessen, steht ausschliesslich dem englischen Könige zu, resp. den von ihm gewöhnlich hierzu delegierten Personen.

Diese Delegation erfolgt für jeden einzelnen Fall, heisst technisch meist Commission und ist eine Urkunde, die zur Einleitung und zum Abschluss des betreffenden Vertrages (treaty oder convention, letztere ein Vertrag, aus dem den Untertanen Rechte und Pflichten erwachsen. S. Renton XII, 270) ermächtigt. Sie wird unter dem grossen Siegel ausgefertigt, das aber vom Lord Kanzler nur dann beigedrückt werden darf. wenn ihn dazu ein mit königlichem Handzeichen versehener „warrant", der vom Staatssekretär der auswärtigen Angelegenheiten kontrasigniert sein muss, ermächtigt.

Die Ratifikation eines abgeschlossenen Vertrages, also die eigentliche Vertragsurkunde, die zum Austausch bestimmt ist, trägt ebenfalls das grosse Siegel, das unter denselben Voraussetzungen beigedrückt wird, wie zu der oben erwähnten Kommission. Früher war es üblich, dass die Originalurkunde in der Chancery in einer besonderen „Treaty" Roll inrolliert wurde, ganz so wie es bei den älteren Gesetzesurkunden der

1) S. Todd I. (3. ed.) 124. Doch ist dies von einer so hohen Autorität wie Campbell angezweifelt.

2) Literatur: Anson II. p. 58 f. Renton vol. XII. p. 270 ff. und der Rechtssatz Le Parlement Belge (23 L. R. Probate Division 129-155). Aus der deutschen Literatur: E. Meier, Ueber den Abschluss von Staatsverträgen 1874 p. 115 ff. Jellinek, Gesetz und Verordnung 177 ff und Triepel, Völkerrecht und Landesrecht 1899, S. 134 ff.

Fall war. Desgleichen wurde auch die Kommission zum Abschluss des Vertrages in- § 116. rolliert1). Die vorhandenen Rollen in der Chancery beginnen mit Eduard I. und enden mit dem 22. Regierungsjahre Jakob I. In der Chancery war es der Protonotar, der die Inrollierung vornahm. Seit 1792 hat aber diese und die anderen Tätigkeiten des Protonotars aufgehört. 1832 (2/3 Will. IV. c. 111) wurde das Amt überhaupt abgeschafft. Gegenwärtig wird die Originalurkunde und jenes Dokument, das den Austausch der Vertragsurkunden bescheinigt und mit den Siegeln der austauschenden Vertragsbevollmächtigten versehen ist, im Ministerium des Auswärtigen (Foreign office) deponiert.

Schliesslich sei noch bemerkt, dass Handelsverträge wie andere Verträge durch das Auswärtige Amt negotiiert werden, dass jedoch das Handelsamt (Board of Trade), wenn nötig, hierbei um Rat gefragt, eventuell ein Delegierter desselben zu den Vertragsverhandlungen zugezogen wird. Postverträge hingegen werden ausschliesslich von der Zentralpostbehörde abgeschlossen und unterzeichnet. Nur ausnahmsweise, wenn sich Schwierigkeiten ergeben, greift das Auswärtige Amt ein 2).

II. Das Verhältnis von König und Parlament bei Abschluss von Staatsverträgen.

Schon seit altersher, seit man überhaupt über die Frage nachzudenken begann, gehört der Abschluss von Staatsverträgen in die Sphäre königlicher Prärogative. So berichtet der französische Gesandte Dodieu, der den französisch-englischen Vertrag vom Jahre 1527 negotiieren sollte, dass Wolsey anfangs im Zweifel, ob solche Verträge vom Parlamente genehmigt werden müssten, schliesslich aber sich dagegen entschied 3).

Diese Auffassung war bis in die Neuzeit die herrschende. Ja man glaubte sogar bis in die Mitte des 19. Jahrhunderts, dass der englische König auf dem Wege des Vertrags das Landesrecht ändern dürfte. So sagt Blackstone: „It is the king's prerogative to make treaties, leagues, alliances with foreign States and princes. . . . Whatever contracts, therefore, he engages in, no other power in the kingdom can legally delay, resist, or annul."

Desgleichen erklärt etwa 50 Jahre später Chitty in seinem berühmten „Treatise on the Law of the Prerogatives of the Crown" (London 1820 ch. X p. 162 ff.): „It cannot be denied that as the king alone may make treaties, a treaty made by him with a foreign power forbidding any particular commercial dealings between the two countries, might have the effect of rendering it illegal for a British Subject to enter into such commercial transactions, contrary to such arrangements . . .“

Ja noch so spät als 1856 wird die Deklaration von Paris als Vertrag abgeschlossen, wodurch Rechtssätze in Bezug auf das Recht der Neutralen festgestellt werden (z. B. Art. 2: Le pavillon neutre couvre le Marchandise ennemie a l'exception de la contrebande de guerre"), ohne dem Parlament vorgelegt zu werden.

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1) S. darüber uud zum folgenden F. S. Thomas, Notes of Materials for the History of Public Departments 1846.

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2) Diese Detailangabe verdanke ich der persönlichen Anfrage beim Foreign Office. 3) Letters and Papers, Foreign and Domestic of the Reign of Henry VIII. ed. Brewer. IV. part. 2 p. 1413: Wolsey not content with this, wished it to be ratified by the Three Estates of France . . . Demanded in return that of the Estates of England and told the Doctor (d. i. der Sekretär Wolsey's) that it could not be refused, as an article obliges the King to pass the treaty in the form of law, and no law can be passed in England without this. This objection trew the Doctor into great doubt, and he talked for a long time with the Cardinal, who was much troubled and recalled the english deputies. After consulting with them he assured the French that the authorisation of the Estates was not necessary, though he had often said before that it was told the same by More"

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