luten Gewalt stünde („he is above the law by his absolute power"). Unter dem Schlag- § 112. worte Parlament" verkündet er mit Berufung auf Aristoteles (Polit. III. 16), dass

der König über dem Parlament stehe. Ganz besonders lehrreich ist seine Auffassung der Prärogative, weil sie zeigt, wie von Seite der Stuarts und ihrem Königtum darauf hingearbeitet wurde, dieses Institut aus einer Unmasse königlicher Vorrechte oder Regalien zu einer Einheit herauszuarbeiten und wie ihnen dabei insbesondere das römische Recht und die Feudisten mit ihrer Einteilung von regalia majora und minora zu Hilfe kamen. Cowell sagt (unter dem Schlagworte „Prerogative of the king, praerogativa regis): Wie die Feudisten unter dem Ausdrucke jus regalium so würden auch die englischen Juristen unter „Praerogativa" all die absolute hohe Macht bezeichnen, die die römischen Juristen Majestas oder jus imperii nennen, das nur Gott unterworfen sei (and as the Feudists sub jure regalium, so our Lawyers sub Praerogativa do comprise all that absolute heighth of power that Civilians call Majestatem vel potestatem vel jus imperii subject only to God"). Und wie die Regalien von den Feudisten in majora und minora eingeteilt würden, so hätte solche auch der englische König. Das Statut „de praerogativa regis" enthalte nur die regalia minora, d. i. die fiskalischen, die dem König pekuniären Nutzen einbrächten, nicht aber alle Befugnisse seiner Prärogative. Denn es sei mehr als offenbar, dass seine Prärogative viel weiter gehe („, for it is more than manifest that his Prerogative extends much further . . ."). Denn der König habe viele Rechte, die seiner Majestät eigen seien, welche die Rechtsgelehrten „sacra sacrorum“ und „individua“ d. i. untrennbar mit ihm verbunden nennen . . . In dieser liebedienerischen Weise wurde damals die auf römisches und Feudalrecht gestützte Staatsrechtstheorie zur Magd der Politik.

Neben dieser Richtung dauerte, wie wir oben gehört haben, der Einfluss Bodin's fort. Seit 1580 war er an den Universitäten kommentiert und tradiert worden. 16067 erschien die erste englische Uebersetzung seiner Republik, die Richard Knolles (erschienen bei H. Bishop, London) besorgt hatte. Daher drehte sich denn auch bei aller Bekämpfung der Stuart'schen Prätensionen, insbesondere unter Karl I., alles um die Frage, ob man für oder wider den Bodin'schen Souveränitätsbegriff eintrete. Ganz klar geht dies aus den Verhandlungen des Parlaments, welche die Petition of right von 1628 begleiteten, hervor1). Diese stellte sich als Fortsetzung der Magna Charta dar und wollte die Rechte der Untertanen vor der königlichen Prärogative und ihren Eingriffen schützen. Nachdem jene Rechte nun im einzelnen festgestellt waren, setzten die Lords ein besonderes Amendment, eine „Addition to the petition of right" hinzu, welche folgenden Inhalt hatte: „Wir unterbreiten untertänigst die Petition Ew. Majestät nicht bloss zur Wahrung unserer Freiheiten,', sondern mit entsprechender Rücksicht darauf, die gesamte souveräne Machtvollkommenheit unberührt zu lassen, die Ew. Majestät zum Schutze, Sicherheit und Wohlfahrt ihres Volkes besitzt" („but with due regard to leave entire that sovereign power, where with your majesty is trusted for the protection, safety and happines of your people"). Mächtiger Sturm erhob sich nun gegen dies Addition" im Unterhause, insbesondere gegen die Einheit von souveräner Gewalt, die die Lords dem Könige zusprachen.

Ein Mr. Alford führte aus: „Lasst uns in unsere Parlamentsprotokolle und Urteilsprüche blicken und zusehen, was souveräne Gewalt (,,sovereign power") bedeute.

1) S. zum folgenden Parl. Hist. vol. II. p. 355-371 und Gardiner, History of of England vol. VI. p. 258 ff.

Handbuch des Oeffentlichen Rechts IV. II. 4. 1. England.

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§ 112. Bodin sagt so führt Alford aus es sei die Freiheit von jeder Bedingung („Bodin saith, that it is free from any conditions"). Demnach sollten wir ausser der durch common law gegebenen (legal power) noch eine besondere royal poweranerkennen. Lasst uns dem Könige geben, was das Recht ihm gibt und nicht mehr." In demselben Sinne sprachen Männer wie Pym, Hacke well, Selden, insbesondere aber der berühmte Oberrichter Lord Edward Coke, dessen juristische Formulierung der Frage selbst heute nach beinahe 300 Jahren ebenso richtig ist wie damals. Er weist auf den Kernpunkt der Sache hin, indem er ausführt, dass diese Klausel nur dazu dienen könne, die zuvor festgestellten Freiheiten (Freiheit von ungerechter Besteuerung, Verhaftung, Zwangsanleihe, Zwangseinquartierung, ungerechtfertigte Abnahme von Eiden etc.) wieder umzustürzen. „Ich weiss wohl, so führt er aus, dass die Prärogative ein Teil des common law ist, aber souveräne Gewalt ist kein parlamentarisches Wort (I know that prerogative is part of the Law, but Sovereign Power" is no parliamentary word). Nach meiner Meinung schwächt es die Magna Charta und alle Gesetze; denn sie alle sind ohne eine besondere Klausel zu Gunsten der „Souveränen Gewalt". Aber wenn wir dies Wort hinzufügen, so schwächen wir die Grundlage des Rechts, und das Gebäude muss fallen. Die Magna Charta ist ein so wunderlicher Geselle, dass sie kein Wort wie Sovereign haben will („Magna charta is such fellow, that he will have no sovereign")... Geben wir dies zu, dann geben wir selbstverständlich eine souveräne Gewalt über alle Gesetze zu ... Lasst uns unsere Privilegien nach dem Common Law aufrecht halten: eine Gewalt, die darüber steht ist nicht gut für König und Volk, um dies noch weiter zu disputieren (Let us hold our privileges according the Law, that power that is above this is not fit for the king and people, to have it disputed further").

So kämpft Coke gegen jene Erstarkung der Staatsgewalt, die in der Hand des Königs aus einer Summe von Privilegien oder Prärogativeigenschaften eine souveräne Gewalt machen wollte. Bodin der hier zitiert wird hatte diese souveräne Gewalt dem Könige anvertraut. Coke will ihm nur die nach Common Law aufgezählten Prärogativeigenschaften lassen.

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Aehnlich schreibt ein Zeitgenosse der Revolution Twysden, Certain considerations upon the Government of England (Camden Society Old Ser. Nr. 45 p. 87): „Diese königlichen Prärogativeigenschaften sind nicht zahllos1), sondern enthalten eine in sich feste Umgrenzung. Daher können sie für den König keine Ermächtigung bilden, jedes Recht oder Unrecht zu tun, vielmehr muss er der verletzten Partei Rede und Antwort stehen vor den ordentlichen Gerichten des Landes. Zwar sagt Bodin (De Rep. lib. I. c. II. p. 301) in seinen Kapiteln über die Souveränetät, das erste Kennzeichen der souveränen Gewalt sei, dass der Fürst Gesetze im allgemeinen und besondern erlasse, ohne irgend welche Zustimmung von jemandem grössern, gleichen oder geringern nötig zu haben... Und einige Sätze nachher sagt er: „qu'il n'y a que cette seule marque de souveraignetie." Ich will mit ihm über den Sinn dieses Wortes souverän" nicht disputieren: Aber nach dieser Regel will mich bedünken, waren die Könige von England niemals, souverän“ („I will not here dispute in what sense hee takes this word „soveraigne“ . . . but according to this rule it seemes to mee the Kings of England were at no tyme soveraigne"). So standen die englischen Juristen und Politiker damals alle wie ein Mann zusammen, um die Aufzählung der Prärogativeigenschaften nach Common Law, nicht ihre Vereinheitlichung, wie sie Bodin vornimmt, zu verteidigen. Und die Revolution gibt ihnen Recht.

1) Cowell hatte a. a. O. behauptet, dass sie „many and various" seien.

Das war die Bedeutung der puritanischen Revolution, dass sie die Prärogative § 112. des Königs nicht zur staatlichen Vollgewalt, zur einheitlichen Staatsgewalt erstarken liess, sondern nur die Prärogative nach common law anerkannte, d. h. dieselbe zum alten Regalienbündel, das dem Könige zusteht, degradierte. Dies ist auch die Prärogative des Königs heutzutage, nichts mehr. Die Lehre, die Blackstone über dieses Institut vorträgt, ist nur die Lehre von den Regalia majora und minora der Feudisten und zwar in der Reihenfolge und Anordnung, die ihr Bodins Kennzeichenlehre, vermittelt durch Thomas Smith, gegeben hat.

2. Abschnitt.

Der moderne Umfang der königlichen Prärogative.

Die Grenzen des königlichen Verordnungsrechts.

I. Gibt es im englischen Rechte ein selbständiges königliches Verordnungsrecht, ein Verordnungsrecht praeter legem, d. h. neben den Ermächtigungsklauseln, als welche sich die Prärogativbefugnisse des Königs darstellen? Gibt es also ein königliches Verordnungsrecht neben dem Common law und neben dem Statute law? Die These eines solchen selbständigen Verordnungsrechts des englischen Königs hat Gneist (Verwaltungsrecht I, S. 11 u. 12) vor allem aufgestellt und verbreitet. Nach seiner Meinung gibt es ein solches unbeschränktes Verordnungsrecht auf dem von der Gesetzgebung des Parlaments nicht okkupierten Gebiete. Dagegen hat nun Jelline k1) zuerst in einer scharfen Kritik Stellung genommen und bestritten, dass in England seit der Revolution von 1688 überhaupt je an einen solchen „Wettlauf von Gesetzgebung und Prärogative" gedacht wurde. Treffend zeigt Jellinek, wie die von Gneist als Beispiele selbständiger Verordnungen bezeichneten Fälle nur Ausflüsse der Prärogativbefugnisse sind, die dem Könige nach Common law schon zustehen. „Jede andere (als die gesetzliche) Willensäusserung des Staates, also auch die Verordnung, ist demnach nicht durch das Gesetz begrenzt, sondern durch das Gesetz bedingt." Dies ist die wichtigste Erkenntnis des königlichen und ministeriellen Verordnungsrechts in England.

Um nun die Unzulässigkeit eines königlichen Verordnungsrechts praeter legem zu beweisen, wird es sich zuvor empfehlen, die geschichtliche Entwicklung darzulegen, wie dieses ursprünglich existente königliche Verordnungsrecht stückweise beschnitten worden ist, wie ein Stück nach dem andern, gleich dürrem Zunder abfiel, bis es auf seinen heutigen engbegrenzten Spielraum herabgedrückt worden ist.

II. Die Tudors und die Stuarts vereinigten die Staatsgewalt nach der Art der meisten kontinentalen Monarchen in ihrer Person und besassen damit ein umfassendes Verordnungsrecht. So sehr war dies der Fall, dass selbst zur Zeit der Revolution Edw. Coke 2) und nach derselben die Restaurationsjuristen wie

1) Gesetz und Verordnung S. 24-35. Doch wird im folgenden Jellinek's Ansicht über die Existenz eines Notverordnungsrechts in England berichtigt werden. Aus der englischen Literatur: Hearn a. a. O. ch. II. Anson I. ch. IX. Dicey p. 48 ff.

2) Coke war um ein Gutachten darüber ersucht, ob königliche Verordnungen, welche das anwachsende Häuserbauen um und ausserhalb Londons und die Bereitung von Stärke aus Weizen (wheat) verboten, rechtsverbindlich seien, und gibt folgende Antwort: 1) Der König kann keinen Straftatbestand aufstellen, der nicht zuvor da war. 2) Doch kann der König zur Verhinderung von Vergehen durch Proklamation seine Untertanen ermahnen, dass sie die Gesetze befolgen und sie nicht verletzen, damit nicht die Strafe des bisher gegebenen

$113.

§ 113. Hale1) und Locke 2) ein Verordnungsrecht praeter legem behaupteten, soweit es nicht in die Rechte der Untertanen eingreift.

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1. Von dem unbeschränkten Verordnungsrecht, das die Tudors und die ersten Stuarts besessen, wurde zuerst die Besteuerung auf dem Wege der königlichen Verordnung hinweggestritten. Jakob I. hatte mittelst königlicher Verordnung die Steuer auf Tabak von 2 d. auf 6 s. 19 d. und auf Korinthen von 2 s. 6 d. auf 7 s. 6 d. für jedes Pfund erhöht. Der Kaufmann Bate verweigerte nun die Zahlung dieser Steuer, d. i. des Plus, das durch königliche Verordnungen auferlegt war. Die Richter entschieden für den König. Aber selbst nach dem Urteil der heutigen Rechtsgelehrten 3) war das damalige Recht ebenso auf seiten des Königs, wie auf seiten von Bate. Die Sache war damals nach Common law nicht entschieden und der Lord Oberrichter Flemming hatte für die damalige Zeit nicht unrecht, wenn er die Auffassung aussprach): Was die Person des Königs anlangt, so ist omnis potestas a deo et non est potestas nisi pro bono. Der König hat die Herrschaft über Reich und Volk... Die Macht des Königs ist doppelter Art, die gewöhnliche (ordinary) und die absolute (absolute), und die beiden Arten königlicher Machtvollkommenheit unterliegen verschiedenen Gesetzen und Zwecken. Die gewöhnliche dient zum Nutzen der Untertanen, zur Ausübung der Rechtsprechung zwischen Privaten (civil justice, the Determining of meum"). Sie wird geübt nach common law und dieses Recht kann niemals ohne Parlament geändert werden. Die absolute Gewalt des Königs ist nicht zum Nutzen des einzelnen Individuums, sondern zur allgemeinen Wohlfahrt und ist die salus populi. Und diese Gewalt ist durch Normen geleitet, welche das common law nur äusserlich begrenzt und die passend Polizeiregiment („Pollicy and Rechts sie ereile. Die Ausserachtlassung einer solchen Proklamation auf Seiten der Untertanen erschwert das Vergehen. Dem Könige wird also ein Polizeiverordnungsrecht, aber kein Polizeistrafverordnungsrecht eingeräumt.

1) In seiner Analysis führt er sect. V. unter dem Titel „Die Rechte des Königs auf Herrschaft (concerning the king's rights of dominion as power of empire p. 8) das bekannte Schema, in das Thomas Smith schon die Prärogativeigenschaft des Königs gebracht und eingeteilt hat, vor, um innerhalb dieses Schemas die Prärogativeigenschaft des Königs zu setzen („The making of law"). Die Prärogativeigenschaft träte in 3 Formen auf: Teilnahme an der weltlichen Gesetzgebung des Parlaments, Teilnahme an der geistlichen Gesetzgebung der convocations, in welchen beiden Fällen die Macht des Königs eine den parlamentarischen Körperschaften gegenüber qualifizierte aber koordinierte sei. Die 3. Form, Recht zu erzeugen aber stünde dem König ausschliesslich zu, nämlich durch Proklamation. In dieser Richtung sei die Machtvollkommenheit mehr absolut (more absolute), und finde nur ihre Schranken darin, dass der König durch sie nicht neues Recht schaffen, keine Aenderung und Uebertragung von Privateigentum vornehmen, keine neue Strafe oder Vorrechtseinbusse einführen dürfe.

2) Derselbe sagt in den „Two Treatises on civil Government" 1689 (ed. Morley 1889 ch. XIV. of Prerogative) : Da die Gesetzgeber nicht in der Lage sind, alles vorzusehen und durch Gesetze vorzusorgen, was für das Gemeinwesen von Nutzen sein könnte, so ist der executor of the laws, d. i. der König, der die Macht dazu hat, durch das Naturrecht befugt, in einigen Fällen, wo das bisherige Recht keine Direktive gegeben, Vorsorge zu treffen, bis die gesetzgebende Versammlung passend berufen werden kann. Dann gibt es Fälle, in denen das Recht keine Vorsorge treffen kann, und diese müssten der Diskretion des Königs überlassen bleiben, dass er Anordnung treffe, wie es das Gemeinwohl erheischt. Mit dieser letzteren Sache erkennt auch Locke ein königliches Verordnungsrecht praeter legem an, nur dass er bei Eingriffen in die Rechtssphäre des Individuums gesetzliche Ermächtigung verlangt. Und er sagt kurz: This power to act according to discretion for the public good, without the prescription of the law, and some times even against it, is that which is called prerogative".

3) S. Anson I. 326.

4) State Trials (ed. Cobett) II. p. 390.

Government") heissen; und wie die Verfassung des Staates mit der Zeit sich ändert, § 113. so wechselt dieses absolute Gesetz nach der Weisheit des Königs im allgemeinen Interesse... Daraus deduzierten die Richter auch das Besteuerungsrecht des Königs im Verordnungswege.

In ähnlicher Weise wurde im berühmten Schiffsgeldfalle" (Shipmoney case) des Bürgers Hampden argumentiert, wo gesagt ward: Rex ist lex, denn er ist das sprechende Gesetz (lex loquens)" 1).

Dem Recht des Königs, durch Verordnungen zu besteuern, machte die Petition of right von 1628, das Gesetz 16 Car. I c. 14, welches das Urteil im Schiffsgeldfalle für ungültig erklärte, insbesondere aber die Bill of rights (s. I. Ziffer 4) ein Ende, indem sie verfügte:

„Die Erhebung von Geldern für oder zum Nutzen der Krone unter der Behauptung der Prärogative, ohne Bewilligung des Parlaments, oder für längere Zeit und in anderer Form als diese (i. e. parlamentarische Bewilligung) erfolgt ist, ist ungesetzlich".

Seit dieser Zeit ist selbst von den Restaurationsjuristen, z. B. Hale, die sonst für ein selbständiges Verordnungsrecht eintraten, die Möglichkeit einer königlichen Besteuerungsverordnung aufgegeben und auch der Steuererlass auf dem Wege königlicher Verordnung als unzulässig bezeichnet worden. („It is a thing most certain and unquestionable by the law of England, no common aid or tax can be imposed, without consent in Parliament; and no dispensation or non obstante can avail to make it good or effectual“) 2).

2. Nach dem Rechte der königlichen Besteuerungsverordnung fiel das königliche Recht der Polizeiverordnung, sofern sie in die Rechte der Individuen eingriff, kurz insbesondere jede Rechtsverordnung praeter legem. Diese Ansicht vertrat, wie wir oben hörten, schon Coke, indem er Polizeiverordnungen, welche das Bauen von Häusern, das Bereiten von Stärke aus Weizen untersagte, für ungesetzlich erklärte (12 Rep. p. 45), und ebenso die Restaurationsjuristen, wie Hale und Locke (S. oben).

3. Hierauf kam die königliche Dispensations- und Suspensionsverordnung zu Falle, wodurch die Könige bis zur Revolution von 1688 von bestehenden Gesetzen Individuen oder ganze Klassen von Individuen dispensieren und wodurch sie bestehende Gesetze in ihrer Wirksamkeit suspendieren konnten. Zuletzt hat Jakob II. in seiner „Indulgenzerklärung zu Gunsten der Katholiken letztere Verordnungsgewalt gebraucht. Das Bestehen der Dispensationsgewalt behauptet noch Hale (Analysis a. a. (. p. 2). Auch diese Species königlicher Verordnungsgewalt ist durch die Bill of rights aufgehoben, in welcher beide Arten von königlicher Verordnungsgewalt (die dispensierende und suspendierende), als ungesetzlich bezeichnet worden sind 3). Insbesondere ist durch s. 2 der Bill of rights vorgeschrieben, dass nie in Hinkunft durch die berüchtigte non-obstante" Klausel von einem Gesetze zu dispensieren gestattet, 1) 3 State Trials 1098.

2) Hale in seinen im Britischen Museum als Manuskript (Nr. 18235 fol. 2) vorhandenen: Reflections on Mr Hobbes dialogue de corpore politico".

3) Bill of rights s. I. Ziffer 2: That the pretended power of dispensing with laws, or the execution of laws by regal authority, as it hath been assumed and exercised of late, is illegal". s. XII. : That from and after this present session of Parliament, no dispensation by non obstante of or to any statute, or any part thereof, shall be allowed, but that the same shall be held void and of no effect, except a dispensation be allowed of in such a statute, and except in such cases as shall be specially provided for by any one or more bill or bills to be passed during this present session of Parliament". s. I. Ziffer 1: „That the pretended power of suspension of laws or the execution of laws, as is hath been assumed and exercised of late by regal authority, without consent of Parliament, is illegal“.