Provisional order.

d) Das Ackerbau-Ministerium. Von diesem wird die Provisional order verwendet: zur Aufteilung von Almenden (Commons) (29 and 30 Vict. c. 121, 32 and 33 Vict. c. 107; ferner für die Hauptstadt London: 29 and 30 Vict. c. 122 und 32 and 33 Vict. c. 107); zur Erteilung von Expropriationsermächtigungen für Entwässerungs-Anlagen, ferner zur Organisation von Entwässerungs-Genossenschaften (24 and 25 c. 133 s. 21 ff. und 34 and 35 Vict. c. 158) u. a. m.

e) Das Unterrichtsministerium (Board of Education) hat nach den Education-Acts von 1870 und 1876 (33 and 34 Vict. c. 75 s. 20, 39/40 Vict. 79 s. 42) die Befugnis, mittelst Provisional order Enteignung für die Zwecke von Schulund Schulamtsgebäuden anzuordnen. Desgleichen stehen ihm gegenwärtig, seit der Education Board Act von 1899 (ss. 2 und 5) und den auf ihrer Grundlage erlassenen vom 1. Oktober 1902 in Kraft getretenen Verordnungen alle jene Befugnisse über Mittelschulen (endowed schools) zu, die früher der Charity Commission zugestanden haben. Wo nämlich eine Schule durch Stiftung entstanden ist und so erhalten wird, da kann das Unterrichtsministerium eine Verwendung der Stiftungsgelder für zeitgemässere Unterrichtszwecke anordnen, ja sogar eine Stiftung in mehrere aufteilen (dies alles nach der Endowed Schools Act von 1869, 32 and 33 Vict. c. 56 ss. 10, 20, 24, 28, 32, 42 und 52). Das Unterrichtsministerium hat nun in diesem Falle ein Schema, d. h. einen neuen Stiftungsplan vorzubereiten, der nach gehöriger Publikation als definitiv vom König und Staatsrat approbiert wird, wenn nicht in der Zwischenzeit (2 Monate) Interessenten auftreten, die das Schema anfechten und den Staatsrat mittelst Petition bitten, dass das Schema dem Parlament vorgelegt würde. In diesem Falle prüft das Judicial Committee des Staatsrats dieses Schema; wenn es dasselbe verwirft, so schläft die Sache ohne weiteres ein. Wenn es das Schema approbiert, so wird dasselbe auf den Tisch jedes Hauses gelegt. Innerhalb zweier Monate nach diesem Zeitpunkt kann jedes der beiden Häuser mittelst Adresse die Krone bitten, das Schema nicht zu genehmigen. Geschieht dies nicht, dann wird es von der Krone im Staatsrat approbiert (S. Mackey, The State and Charity 1896 p. 110 f.).

Analog dieser von den genannten Zentralbehörden für England geübten Machtvollkommenheit hat in Schottland der Secretary for Scotland, in Irland der Lord-Lieutenant, das Local Government Board, das Board of Public Works und die Commissioners of National Education korrespondierende, mittelst Provisional orders geltend zu machende Befugnisse.

Wir sehen demnach, wie mannigfach die Provisional order, damit aber auch die parlamentarische Tätigkeit auf dem Gebiete der innern Verwaltung sich entfaltet.

Noch mehr wird dieser Gesichtspunkt hervortreten, wenn wir erwähnen, dass es kaum ein Gebiet der innern Verwaltung gibt, auf welchem sich nicht das Parlament mittelst Private-Bill-Gesetzgebung betätigen kann (May 719-770). Eine ganz besondere Tätigkeit entwickelt gerade nach dieser Richtung hin das im Unterhaus in jeder Session neu bestellte Committee for Police and Sanitary regulations (Courtney a. a. O. p. 181). Dieses hat den Zweck, jede einzelne den Kommunalverbänden durch Private Bills zu gewährenden Abweichung von den allgemeinen, die Polizei- und Gesundheitsverwaltung beherrschenden Normen zu beraten und darüber dem Hause Bericht zu erstatten, welches nach diesem Berichte die Bill passieren lässt oder verwirft. Es besteht seit 1882. Der Grund, weshalb man ein eigenes Komitee für diese Zwecke einsetzte, wirft ein treffliches Streiflicht auf die Verwaltungstätigkeit des Parlaments überhaupt. Es sollte nämlich dadurch eine ständige und kontinuierliche Verwaltungs praxis geschaffen werden, gegenüber

§ 103.

§ 103. dem früheren Zustand, wo verschiedene Komitees des Unterhauses über Anträge der Lokalbehörden auf Erweiterung ihrer Polizeibefugnisse in verschiedener Weise dezernierten.

$104.

Betrachten wir nun zusammenfassend die Tätigkeit des Parlaments in der inneren Verwaltung, so haben wir es hier vorwiegend mit der Aufstellung von Verwaltungsverfügungen und Verordnungen der Verwaltung in der Form der Gesetzgebung zu tun.

Die parlamentarische Regierung im Finanzwesen1).

,,They conceive, that sune they bear the incum, bent charges, it concerns them to inspect howand by whom their goods and chattels are expended." Ansprache des Parlaments, gerichtet an Richard II. 1386. (Sommers Tracts I. 2 D.)

In der Finanzverwaltung basiert die Verwaltungstätigkeit des Unterhauses auf zwei Rechtsgrundsätzen.

1) Kein Penny englischer Währung kann ohne gesetzliche Ermächtigung, insbesondere ohne Ermächtigung durch die Appropriationsakte den Verwaltungsbehörden zur Verausgabung überwiesen werden. Da nun die Appropriationsakte und ihre Feststellung im Detail ausschliesslich Sache des Unterhauses ist, so haben wir es hier mit einer Verwaltungstätigkeit des Unterhauses zu tun, die wir als Kontrolle des Anweisungsrechtes bezeichnen können.

2) Kein Penny englischer Währung kann von den Verwaltungsbehörden für andere Zwecke verwendet werden, als es die Gesetze, insbesondere die Appropriationsakte und damit das Unterhaus festgesetzt haben.

In der Durchführung dieser Grundsätze ist das Unterhaus zum Teile von einem Beamten, zum Teile von seinem eigenen Komitee unterstützt. Die Durchführung des ersten Grundsatzes hat das Unterhaus vollständig dem Comptroller and Auditor General anvertraut. Die Durchführung des zweiten Grundsatzes besorgt der Comptroller and Auditor General in Verbindung mit dem Committee of Public Accounts, und in letzter Instanz das Unterhaus.

I. Das Anweisungsrecht. Die gesamten Staatseinnahmen des United Kingdom werden in die Bank von England resp. die Bank von Irland seitens der Einhebestellen eingezahlt und auf Rechnung des Staatssäckels geschrieben („account of his Majesty's Exchequer") (s. 10 der Act 29 and 30 Vict. c. 39).

Jene Geldsumme, die das Schatzamt zur Anweisung für eine Verwaltungsbehörde verlangt, muss, ehe die Bank von England resp. die von Irland sie honorieren, von einem Staatsbeamten, dem Comptroller and Auditor General mitgezeichnet sein. Dieser Beamte ist ein von der jeweiligen Kabinettsregierung unabhängiger Staatsbeamter, der von der Krone mittelst Patent unter dem grossen Siegel „during good behaviour“, d. i. auf Lebenszeit angestellt wird. Auch kann er nur auf gemeinsame Adresse beider Häuser des Parlaments abgesetzt werden. Der Comptroller and Auditor General darf in keinem der beiden Häuser als Mitglied sitzen. Er ist Staatsbeamter, aber ein solcher

Dicey p. 309. Anson II. Die Bank von England 1885. p. 337 ff. und Comm. Papers

1) Literatur: Todd II. p. 47 ff. und 564 ff. p. 335 ff.; Hearn a. a. O. ch. XIV. Philippovich, S. 127 ff. Von Blaubüchern: Comm. Papers 1867 vol. 39 1877 vol. 49 p. 589 f., insbesondere aber der neue Report on National Expenditure C. P. 1902 Nr. 387.

zum „Nutzen der Commons" (wie s. s. 27 leg. cit. sagt „on behalf of the House of Com- § 104. mons"). Daher betrachtet ihn faktisch das Unterhaus als seinen Beamten (Report on National Expenditure C. P. 1902 No. 387 p. 65 Ev. 1096).

Er ist der Chef des Exchequer and Audit Department. Er vereinigt nunmehr, wie sein Name anzeigt, zwei ehemals getrennte Funktionen in seiner Person, die des ehemaligen Comptroller of the Exchequer, der das Anweisungsrecht des Finanzministeriums schon vor 1866 kontrollierte, und das vom jüngeren Pitt noch eingerichtete Board of Audit, das gewissermassen als Rechnungshof die Staatsrechnungen zu revidieren hatte. Beide Funktionen, Kontrolle des Anweisungsrechts und die obere Rechnungskontrolle übernahm nun der in Frage stehende Beamte. In Ausübung der ersten Funktion, soferne er nämlich das Anweisungsrecht der Treasury kontrolliert, heisst er Comptroller General, soferne er die Rechnungen in Unterordnung unter den Commons zu prüfen hat, Auditor General. Diese letztere Funktion wird uns noch weiter unten beschäftigen. Hier wollen wir nur noch das, was über die erste zu sagen übrig bleibt, zum Schlusse führen.

Mit Hilfe seiner Untergebenen, insbesondere seines Stellvertreters, des Assistant Comptroller and Auditor General, sieht er darauf, dass nur jenes Geld den Verwaltungsbehörden überwiesen wird, wozu gesetzliche Ermächtigung vorliegt; er hat aber auch darauf zu achten, dass die für jede Anweisung nötigen, durch Jahrhunderte festgelegten Förmlichkeiten erfüllt werden. Diese sind folgender Art: jede Anweisung von Staatsgeldern setzt sich aus drei Stadien zusammen. Der König erlässt in Gemässheit der ss. 14 und 15 der oft cit. Akte von 1866 eine Royal Order unter königlichem Handzeichen1). Dieselbe ist an die Lords der Treasury, d. h. an das Schatzamt oder Finanzministerium gerichtet. Der Auftrag an diese Zentralbehörde lautet für das ganze Verwaltungsjahr und bezieht sich nur auf den sog. supply-service, d. h. nur auf diejenigen Ausgaben, welche alljährlich vom Parlament bewilligt werden. Auf die Ausgaben des Consolidated fund braucht der König nicht erst den Auftrag zur Anweisung zu geben (C. P. 1867 v. 39 p. 337 ff.) (Form 5).

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Die königliche Order muss von zwei Lords des Finanzministeriums contrasigniert sein. Hierauf ergeht die Aufforderung des Finanzministeriums (sog. Treasury requisition authorising Credits for Supply Services"). Dieselbe ist von zwei Lords des Schatzamts zu unterzeichnen und an den Comptroller and Auditor General zu richten (to grant to the Lords Commissioners of his Majesty treasury for the time. on account of the ways and means granted to the Service of the year. . dit on the Account of His Majesty's Exchequer at the Bank of England and Bank of Ireland or on the growing balances thereof for the following sums"). Daraufhin erlässt schliesslich der Comptroller and Auditor General eine Anweisung, gerichtet an die Bank von England resp. die von Irland: By virtue of the Exchequer and Audit Departments Act 1866 s. 13 of requisition from the Lords Commissioners of His Majesty Treasury, I hereby grant a Credit to the Lords Commissioners of His Majesty Treasury (s. Form 13 a. a. O). Erst infolge dieser Anweisung werden die betreffenden Summen den Behörden von seiten der beiden Banken überwiesen.

Eine mit dem vorhergehenden in Verbindung stehende Aufgabe des Comptroller and Auditor General ist ihm durch 29 Vict. c. 25 und 40 Vict. c. 2 übertragen worden. Bei den sog. Treasury Bills, Schatzscheinen, die in der Bank von England vorbereitet

1) Form. 14. S. dasselbe und die andern hier in Betracht kommenden Formulare im Wortlaute abgedruckt bei Anson II. p. 491 ff.

§ 104. werden, erfolgt deren Ausgabe auf gemeinsame Autorität des Schatzamts und des Comptroller and Auditor General hin. Jeder Schatzschein (Treasury Bill) muss von letzterem oder seinem Stellvertreter unterzeichnet sein (s. Form einer solchen Treasury Bill in Com. Papers 1877 v. 49 p. 589).

II. Die Rechnungskontrolle.

1. Geschichte. Bis zum Ausgange des 18. Jahrhunderts wurde die Rechnungskontrolle von den Beamten des alten Exchequer nach Regulativen, die aus der Zeit der Tudors und Stuarts stammten, besorgt (s. Anson a. a. O., Phillipovich a. a. O., Report a. a. O. p. 223 ff.). Sie war ausschliesslich eine administrative, d. h. nur von Verwaltungsbehörden ausgeübte. Eine parlamentarische Rechnungskontrolle gab es bis in die ersten Jahrzehnte des 19. Jahrhunderts in England nicht. Bis zum Jahre 1802 wusste das Haus der Commons überhaupt nicht, wie das von ihm bewilligte Geld verwendet wurde. Erst vom Jahre 1802 begannen in England die sogenannten „Financial Accounts" dem Unterhause vorgelegt zu werden, und zwar alljährlich; aber in diesen Vorlagen waren nur die Summen nachgewiesen, welche das Schatzamt, die Treasury, auf Grund ihres Anweisungsrechts aus der Bank von England verlangt hatte. Eine Nachweisung, wie das Geld wirklich verwendet wurde, und wie sie heutzutage von dem Comptroller and Auditor General alljährlich dem Unterhause vorgelegt wird (Appropriation Accounts). erfolgte damals nicht.

Der jüngere Pitt reorganisierte die Rechnungskontrolle, indem er sie im Jahre 1785 (s. Anson II, p. 336) den Beamten des alten Exchequer nahm und einer eigenen Behörde, dem sogenannten Audit Board überwies. Diese funktionierte viel prompter als die Beamten des Exchequer, wo es z. B. vorgekommen war, dass anno 1782 Rechnungen aus der Zeit Wilhelm III. (etwa 100 Jahre früher) nicht geprüft waren. Aber der Hauptübelstand, dass das Parlament keine Kontrolle hatte, blieb nach wie vor. Die Treasury übte eine rein administrative Rechnungskontrolle, für welche sie dem Parlament gar nicht verantwortlich war.

Im Jahre 1834 wurde der alte Exchequer ganz abgeschafft. Die Oberaufsicht über das Anweisungsrecht der Verwaltungsbehörden wurde einem besonderen Beamten dem Comptroller of the Exchequer übertragen, dem Vorgänger des heutigen Comptroller and Auditor General. Dieser Beamte erhielt die früher vom Exchequer geübte Machtvollkommenheit, nämlich die Anweisungen, die das Schatzamt auf die Bank von England resp. die von Irland zog, daraufhin zu prüfen, ob sie durch Gesetz ermächtigt wären, und auf keine andere Anweisung sein fiat zu schreiben, als auf eine gesetzlich ermächtigte.

Man glaubte damals die nötige Kontrolle und Sicherheit des Parlaments schon dadurch zu erreichen, dass man eine Behörde schuf, die das Anweisungsrecht der Verwaltungsbehörden überwachte. Im allgemeinen hielt man damals mit der Einrichtung einer parlamentarischen Rechnungskontrolle noch zurück, und zwar bis zum Jahre 1866. Aber in einzelnen Verwaltungszweigen wurde schon früher die parlamentarische Rechnungskontrolle eingeführt. So in der Admiralität durch eine Parlamentsakte von 1832 (durch 2 and 3 Will. IV. c. 40) auf Veranlassung des hochverdienten damaligen Chefs der Admiralität, Sir James Graham. Seit der Zeit wurden auch alljährlich dem Unterhause die rechnungsmässig geprüften Ausgaben der Verwaltungsbehörden, als sogen. Navy Appropriation Accounts vorgelegt. Die Bestimmungen jener Akte wurden dann 1846 auf die Heeresverwaltung durch Gesetz ausgedehnt.

Endlich trat 1856 ein Unterhauskomitee auf Antrag des Sir Francis Baring zusammen um über die Frage der parlamentarischen Rechnungskontrolle zu beratschlagen. Abgesehen von der grundlegenden Billigung, dass alle Zahlungen für öffentliche Zwecke

aus einer Zahlstelle geleistet werden sollten, wie dies durch die in den Jahren 1830 § 104. bis 1856 erfolgte Konsolidierung und Vereinigung sämtlicher Zahlmeisterstellen erreicht worden war, empfahl das Komitee die Ausdehnung der parlamentarischen Rechnungskontrolle auf die gesamte Staatsverwaltung und die Einrichtung eines Standing Committee des Unterhauses zur Realisierung jener Kontrolle („and Your Committee further recommend that these audited accounts be annually submitted to the Revision of a Committee of the House of Commons to be nominated by the Speaker“).

Den Ratschlägen wurde jedoch erst durch Gladstone Rechnung getragen: 1861 befürwortete und veranlasste er als Finanzminister die Einrichtung des Committe of Public Accounts und 1866 brachte er eine Bill ein, welche als die oben erwähnte Exchequer and Audit Act Gesetz wurde und die Grundlage für die gesamte Rechnungskontrolle in England geworden ist. Seit dieser Zeit erhielt der frühere Comptrollor of the Exchequer nunmehr als Comptroller and Auditor General nicht bloss die Kontrolle des Anweisungsrechts der Verwaltungsbehörden, sondern die Rechnungsprüfung der Verwaltungsrechnungen mit dem Auftrag, dem Unterhause alljährlich in Gestalt der Appropriation Accounts" darüber Bericht zu erstatten. Durch diese Vereinigung der Anweisungs- und Rechnungskontrolle in der Person eines Beamten, der, unabhängig an und für sich, nur dem Unterhause zu dienen hat („on behalf of the House of Commons", wie das Gesetz sagt), bekam das Unterhaus die „Stränge des staatlichen Geldsacks" („strings of the purse") in seine Hand und damit die Grundlage der gesamten staatlichen Verwaltungstätigkeit. Dadurch ist erst die parlamentarische Regierung, als Unterhausregierung, wie wir sie in diesem Kapitel zu schildern unternommen haben, und dieser ihr so grosser Umfang möglich geworden.

1. Die heutige Praxis: Die Rechnungsprüfung durch den Comptroller and Auditor General und durch die Treasury.

In jeder mit Geldgebahrung und Verwaltung von Staatsgeldern betrauten Verwaltungsbehörde ist ein Beamter mit der Führung der Staatsrechnung betraut (s. das Verzeichnis derselben Report a. a. O. p. 201). Wohlgemerkt, es gibt in England keine Unter- und Mittelbehörden zur Führung der Staatsrechnungen, sondern diese liegt immer einem Beamten ob, der nach dem bestehenden Amtsorganismus auch schon an und für sich der zu kontrollierenden, geldspendenden Behörde angehört.

Alle diese so besonders von der Treasury in jedem Dienstzweig betrauten Beamten haben bis zum 31. Dezember jeden Jahres die Rechnungen ihrer Behörde dem Comptroller and Auditor General zu übersenden. Dieser prüft nun unter Assistenz seines Stabes von Beamten nach von ihm allein festgestellten Regulativen jene Rechnungen und zwar auf zweierlei :

a) ob die ausgewiesenen Zahlungen auch rechnungsmässig durch entsprechende Belege ausgewiesen sind, und

b) ob das ausgegebene Geld auch dem ihm vom Parlamente gesetzten Zwecke gemäss ausgegeben wurde (s. 27 leg. cit.).

In dieser Prüfung stecken noch weitere Untersuchungen (wie die C. P. 1875 p. 141 ausführt) so die Untersuchung ob, wenn die geleistete Zahlung sich auf die Verordnung einer Verwaltungsbehörde stützt, diese Verordnung auch auf Grund eines Gesetzes erlassen worden ist, ob sich ferner die geleistete Zahlung im Einklange mit den für die betreffende Verwaltungsbehörde massgebenden Regulativen befindet und ob sie sich auf die Autorität der Treasury stützen kann, letzteres namentlich dann, wenn innerhalb eines vom Unterhaus bewilligten Votums kleine Abweichungen von dem