die Tätigkeit der Committees on Petitions übernahmen. Sie prüfen auch heute noch ins- § 92. besondere die Erfüllung der Standing Orders von seiten der Einbringer einer Private Bill und hören Einwendungen dagegen an. Der Appell, d. h. eine Bitte von den Standing Orders zu dispensieren, geht auch noch heute gegen ihre Entscheidung an ein Committee on Standing Orders, das in jedem Hause eingerichtet ist. Einer der Examiners wird vom Sprecher, der andere vom Chairman of Committees of the House of Lords bestellt. II. Aber auch die Zusammensetzung derjenigen Komitees, welche nach der zweiten Lesung einer Private Bill über dieselbe in der Hauptsache verhandelten, verlangte Reformen. Abgesehen von den alten „, voices Committees", die hin und wieder vorkamen, waren auch die sonst eingesetzten Komitees weit davon entfernt, unparteiisch zu sein. Auch zählten sie gar zu viele Köpfe (120 Mitglieder jedes !), was schleppenden Geschäftsgang zur Folge hatte. Die alte Kautel, dass die Unterhausmitglieder der bei einer Private Bill interessierten Kommunalverbände zugezogen werden mussten, erwies sich nunmehr als lästige Fessel, da nichts natürlicher war, als dass man sich bei ihnen ebenso wie bei den übrigen Mitgliedern der vielköpfigen Komitees im voraus der Entscheidung wegen „bemühen“ konnte (canvassing!). Diesem Uebelstande half erst 1837 das Oberhaus durch Einrichtung eines Committee of Selection ab, das zu Beginn der Session bestellt wurde und die Komitees für jede einzelne Bill zu bestellen hatte. Diese Komitees sollten aus 5 Mitgliedern bestehen. Dies ist seit der Zeit auch heute noch Rechtens. Im Unterhause setzte man zwar auch 1839 ein Committee of Selection ein, das wenigstens zum Teil die Unparteilichkeit der Zusammensetzung jener Private Bill-Committees sicherte. Aber die Vielköpfigkeit dieser Komitees wurde erst 1855 nach dem Beispiel des Oberhauses aufgegeben. Auch noch andere Garantieen der Unparteilichkeit jener Komitees sind noch im 19. Jahrhundert geschaffen worden. Vor allem ein ständiges Unterhauskomitee für Private Bills, die sich auf Eisenbahnen und Kanäle beziehen (on railway and canal bills) im Jahr 1853. Dieses bestand und besteht noch heute aus nicht weniger als 24 und nicht mehr als 40 Mitgliedern, die in 8 Subkomitees gegliedert sind. Das Generalkomitee bestellt die Vorsitzenden der Subkomitees und die Zuweisung des Bills an die letzteren. Die Lords folgten alsbald dem Beispiele der Commons. Sodann ist auch hier für die Unparteilichkeit der Vorsitzenden der übrigen Private Bill Committees seit 1847 im Unterhause in der Weise gesorgt, dass eine Liste der Vorsitzenden (Chairmen's panel) vom Committee of Selection für die Session angelegt wird. Das Committee of Selection geht dabei immer vom Prinzipe aus, dass nur Männer von besonderer Sachkenntnis, die für Private Bills nötig ist, zu Vorsitzenden bestellt werden. Diese im vornhinein für die Session festgestellte Liste macht die Vorsitzenden von der Wahl durch die Private Bill-Committees selbst, wie sie früher üblich war, unabhängig. Im Oberhaus war dies sogar noch bis 1859 nicht der Fall. Erst in diesem Jahre wurde zwar kein Chairmen's panel angelegt, aber der Vorsitzende jedes Komitees, das über eine Private Bill zu verhandeln hat, wurde und wird vom Committee of Selection bestellt. Von diesem letztern nimmt man aber an, dass es hierbei unparteiisch zu Werke geht. III. Die dritte Klasse von Reformen, die das 19. Jahrhundert dem Private BillVerfahren brachte, betraf das Verfahren selbst. Wir haben schon oben die Einrichtung des General Committee on railway and canal bills aus dem Jahre 1853 kennen gelernt. Sein Zweck war vor allem die Einrichtung eines ständigen Tribunals, dessen Entscheidungen gesammelt werden sollten, auf dass sie eine Richtschnur für Parteien und Komiteemitglieder bei künftigen Entscheidungen abgäben. Auch sollte dadurch Gelegenheit geboten werden, konnexe, konkurrierende Bills wenn möglich in einer Verhandlung § 92. vor einem und demselben Komitee (sog. competing bills) zu erledigen 1), ein Gesichtspunkt, der im Laufe der Zeit auch bei den andern Private Bill-Committees durchgriff. Ein Uebelstand des Verfahrens, der bis 1864 bestand, war der, dass mitunter, erst vor den Hauptkomitees, nachdem den Promotoren und Opponenten einer Bill schon grosse Kosten erwachsen waren, Einwendung gegen ihre Legitimation zur Promotion resp. zur Opposition erhoben, d. h. ihr sog. locus standi in Frage gestellt wurde. Um nun Gelegenheit zu geben, solche Einwendungen früher vorzubringen und die Zeit des Hauptkomitees zu sparen, insbesondere aber um diese so wichtige Frage der Parteirolle der Opponenten durch ein ständiges unparteiisches Tribunal, das sich an seine Präcedenzfälle gebunden fühlte, erledigen zu lassen, wurde ein Court of Referees 1864 kreiert, der zwar anfangs noch mit ingenieurtechnischen (engineering details and estimates) Vorfragen, die bei einer Private Bill vorkommen konnten, beschäftigt wurde, seit 1868 sich aber ausschliesslich nur mit der Frage zu beschäftigen hat, die den Mittelpunkt einer Opposition gegen eine Private Bill abgibt, nämlich ob der Opponent überhaupt ein Recht oder ein Interesse habe, das ihn zur Opposition legitimiere. Dieses Tribunal verfügt über ein ständiges besoldetes Mitglied, das nicht Abgeordneter ist, d. i. der Referee. In den 80er Jahren fungierten zwei Referees. Zum Schutze des Publikums, d. h. um das öffentliche Interesse einer Private Bill gegenüber zu schützen, wurde nach mancherlei Versuchen 1851 angeordnet, dass im Unterhause ein besoldeter Beamter, der Beirat des Sprechers (Speaker's Counsel) im Vereine mit dem Chairman of ways and means, also dem gewöhnlichen Stellvertreter des Sprechers, jede sogen. unopponierte Bill darauf zu prüfen habe, ob sie mit den St. O. und den durch Komiteeentscheidungen festgestellten Prinzipien in Einklang stehe. Heute ist nach St. O. 138 ein Committee on Unopposed Bills für diese Zwecke eingerichtet, das gewöhnlich aus den oben genannten Personen und aus dem „Member in charge of the Bill", d. i. dem Abgeordneten, der die Durchbringung der Bill übernommen hat, zusammengesetzt ist. Dies Komitee fungiert als „öffentlicher Anwalt“ bei unopponierten Bills, weil sonst viele derselben, da sich sonst niemand darum kümmert, in einer das Publikum schädigenden Art durchschlüpfen könnten. Dieses Komitee fungiert demnach als Friend of the public" 2). Aber auch in Beziehung auf die Arbeitsteilung zwischen House und Committee nahm das 19. Jahrhundert tief einschneidende Veränderungen vor. Denn merkwürdigerweise stand dem Private-Bill-Verfahren, trotzdem es judizielles Verfahren werden wollte, das mittelalterliche Gerichtsverfahren, in welche Form die damalige Parlamentspraxis gekleidet war, ebenso widerspruchsvoll gegenüber, wie nach unsern frühern Darlegungen dem Public Bill-Verfahren. Es waren eben mittelalterliche Gerichtsprinzipien, die den Prinzipien moderner Rechtspflege ebenso hinderlich waren, wie sie den Weg parlamentarischer Gesetzgebung epheuartig umstrickten. Das 19. Jahrhundert half da und dort ab. Wir haben oben dargelegt, wie gegenüber dem mittelalterlich-gerichtsförmlichen Parlamentsverfahren der Gedanke moderner parlamentarischer Geschäftsordnung sich durchsetzte. Hier interessiert uns nur, wie die moderne Auffassung im PrivateBill-Verfahren sich durchkämpfte. Da war der Jahrhunderte alte Grundsatz, dass wie im Gerichtsverfahren der Beklagte mit seinem Schlusswort früher gehört wurde als der Kläger, der Opponent einer Bill vor dem Promotor im Hause sprechen und seine Einwendungen rechtfertigen müsste. Sodann galt als eine weitere Anwendung dieses mittelalterlichen Prinzips, dass, § 92. wenn das Haus einer Bill im Prinzip zugestimmt hatte, der Opponent zuerst im Hause sprechen müsste, um zu zeigen, weshalb die Bill nicht passieren dürfe. Dadurch war ein Private-Bill-Committee von dem Anhören solcher Opposition ausgeschlossen, d. h. das Komitee war von dem Anhören einer Opposition gegen die „Preamble" der Bill ausgeschlossen. Denn diese „Preamble", die damals und noch heute bewiesen werden muss, enthält gewöhnlich die Gründe, Voraussetzungen und Zweckmässigkeit der Private Bill. Auch heute entspinnt sich die Hauptfehde um die „Preamble" und wenn diese nicht bewiesen ist (not proved), wird das Detail der Bill gar nicht weiter gehört. Nun diese „Preamble", der Kernpunkt der Opposition durfte infolge jenes mittelalterlichen Gerichtsprinzips 1) nicht im Komitee entschieden werden, was natürlich zu einer Verschleppung des Verfahrens führte und der Einheitlichkeit moderner Gerichtsprozedur, die man in einem Private-Bill-Committee betätigt sehen wollte, vollends widersprach. Dazu kam noch der Grundsatz, der auch dem mittelalterlichen Prinzip entsprang, dass ein Abgeordneter, der bei der 2. Lesung der Bill opponiert hatte gleichgültig ob es sich um Public- oder Private-Bills handelte, im Komitee über die Bill nicht sitzen dürfe. Denn man dürfe nicht, wie die damaligen Verhandlungsprotokolle sagen: („the child is not to be put to the nurse that cares not for it") „das Kind einer Amme übergeben, die sich nicht darum kümmert“ 2). Das 19. Jahrhundert brachte nun Wandel in dieses mittelalterliche Gespinnst von Rechtssätzen. Nicht auf dem Wege formeller Aufhebung, sondern durch ruhige Praxis des Gegenteils. Das Haus wollte sich nicht mit all dieser Arbeit überlasten, die ihm die mittelalterliche Praxis zumutete. Die Komitees, in dem Drange ihrer Geschäfte, erlaubten sich auch über die Praeambeln zu entscheiden und das Haus willigte schweigend darein. Mit dieser Macht über die Praeambeln kam nun die Haupttätigkeit bei einer Private Bill an das Komitee, so dass das Haus auch heute nur seinen „formellen Segen zur Bill gibt, während, wie wir bald sehen werden, im Komitee und den andern Tribunalen des Hauses die Hauptschlacht um die Private Bill geliefert wird. Auch der Grundsatz, dass der Opponent beginne, ist im Komitee in das Gegenteil verwandelt worden, und dass das einer Bill im Hause opponierende Mitglied im Komitee über die Bill nicht sitzen dürfe, ist schon längst obsolet. Mit dem Augenblicke, wo das Komitee die Haupttätigkeit gewann, schien es auch das geeignete Tribunal für die Kostenbestimmung und Kostenauferlegung zu sein, namentlich, wenn die Opposition chicanös („vexatiously") geführt oder wenn die Bill ,,unvernünftig und chikanös" promoviert wird. Diese Gewalt erlangte es aber erst 1865 durch die Costs-Act 28 and 29 Vict. c. 27 im Ober- und Unterhause. Voraussetzung hiefür ist aber Einstimmigkeit des Komitees. Der neueste „Report of the Select Committee of the House of C. on Private Bill Procedure 1902" beantragt noch weitergehende Befugnisse in bezug auf Kostenauferlegung den Unterhaus-Komitees, die über Private-Bills in der Hauptsache entscheiden, einzuräumen (p. IX. 1. c.). Wohl zu unterscheiden von dieser Frage der Streitkosten (costs), deren Aufkommen natürlich den judiziellen Charakter des Private-Bill-Verfahrens verstärkt hat, die aber nicht bei jeder Private Bill vorkommt, ist die der Gebühren (fees), die bei jeder Bill im Ober- und Unterhause zu zahlen sind. 1) Clifford II. p. 863 ff. " 2) Oder wie in 21 Ed. III. 2 Rot. Parl. 168 Nr. 26 sagen: Bei ähnlichem Anlasse für das Verhältnis von Exchequer Chamber und Court of Exchequer sagen: Car il n'est mye semblable a verite homme doit avoir bon conceile contre sa opinion demesne“. § 92. Schon der am Ausgange des 14. Jahrhunderts entstandene Modus tenendi Parliamentum sagt: (Stubbs, Select Charters p. 492) Clerici parliamenti non negabunt cuiquam transcriptum processus sui, sed liberabunt illud cuilibet, qui hoc petierit, et capient semper pro decem lineis unum denarium, nisi forte facta fide de impotentia, in quo casu nihil capiet". Also schon im 14. Jahrhundert wurden Schreibgebühren den Clerks des Parlaments zuerkannt. Diese steigerten sich im Laufe der Jahrhunderte, bis sie im 18. Jahrhundert ungemessen hoch waren. Freilich mussten damals die Gehälter der Parlamentsorgane, Sprecher und Lord-Kanzler mit eingeschlossen, mit diesen Gebühren bezahlt werden. Daher war man auf seiten des Parlaments auch immer bestrebt, eine grosse Zahl von Bills, die absolut nicht das Privatinteresse von Individuen betrafen, zu Private Bills zu machen, trotzdem sie viel eher als Public Bill zu betrachten waren. Von den einen konnte man Gebühren (Fees) erheben, von den andern nicht. So zählt ein Katalog dieser „Private Bills“ aus dem 18. Jahrhundert z. B. folgende auf1): Bills zur Aufmunterung des Zuckerhandels in den Kolonien", „für Regulierung der Schiffspilotage"; für Einklagung von Schulden in den Kolonien", „für Ausfuhrverbote von Hüten aus den Kolonien“ . . „für die raschere Eintreibung von geistlichen Gebühren von den Quäkern", zur Unterstützung schiffsbrüchiger Marinemannschaft", „zur Fürsorge für die Hinterbliebenen, Witwen und Waisen, des schottischen Klerus" u. a. m. Man sieht eine Menge von Public Bills" hier wie „Private Bills" behandelt, nur der Gebühren wegen. Begreiflich, dass unter diesen Umständen das Private-Bill- vom Public-Bill-Verfahren schwer zu sondern war. Das 19. Jahrhundert half diesen Uebelständen insbesondere dadurch ab, dass an Stelle der Sporteln fixe Gehälter den Parlamentsbeamten zugewiesen wurden, dass ein Teil der Gehälter, wie z. B. der des Sprechers auf den Consolidated fund genommen, ein anderer aus den alljährlichen Parlamentsbewilligungen bestritten wird, während die gesamten Einkünfte aus den Gebühren von seiten der Commons seit 1849, von seiten der Lords seit 1869 in den Staatsschatz gezahlt werden. " Je mehr übrigens das Private-Bill-Verfahren judiziell ausgestaltet wurde, desto mehr musste auch die Verbindung des Amts eines parlamentarischen Clerk mit dem eines parlamentarischen Anwalts (parliamentary agent) für die Bill als odios angesehen werden. Es erging demnach 1836 im Unterhaus das Verbot solcher Verbindung. Das Oberhaus folgte dem. Seit der Zeit hat sich ein spezielles Bureau parlamentarischer Anwälte herausgebildet mit einem eigenen Leader. Sie werden aber wegen der alten Verbindung mit den Clerks des Parlaments als Parlamentsbeamte selbst heute noch aufgefasst 2), ebenso wie ein sollicitor auch noch heute als Beamter des High Court of Justice gilt. Ihre Zulassung zum Bureau erfolgt, da das Oberhaus keine Regeln hierfür aufgestellt hat, durch den Sprecher meist gegen eine Kaution von 500 £. Trotzdem von Zeit zu Zeit (1875 und 1876) wiederholt das Verlangen nach besonderer technischjuristischer Vorbildung dieser Anwälte auftauchten, ist diese heute nicht erforderlich. IV. Die angeführten Reformen des 19. Jahrhunderts waren nicht bloss geeignet den Riss zwischen Public- und Private-Bill-Verfahren, der schon seit dem Beginne der Neuzeit vorhanden war, zu vergrössern, sondern dem Private-Bill-Verfahren einen judiziellen, ja geradezu einen verwaltungsgerichtlichen Zuschnitt zu geben. Denn was ist es anders, wenn die alte Tätigkeit des Parlaments, soferne sie lediglich legislatorisch ist, zurückgedrängt, eine Formsache wird, und an ihre Stelle eine Reihe von Tribunalen, Examiners, Standing Orders Committee, Court of Referees, Committee on Un 1) Clifford II. p. 730. So § 92. opposed Bills, General Committee on Railways and Canals u. a. treten, die man unparteilich als möglich einrichtet und immer mehr mit technisch vorgebildeten, besoldeten Beamten, die nicht Abgeordnete sind, zu besetzen bemüht ist? Nach der gleichen Richtung, nämlich nach der Ausgestaltung des Private-Bill-Verfahrens als verwaltungsgerichtlicher Prozedur wirkten im 19. Jahrhundert und wirken gegenwärtig insbesondere folgende drei Momente: 1) Vor allem entscheiden eine Reihe jener angeführten, im Private-Billverfahren tätigen Spezialtribunale, so die Examiners, das Committee on Unopposed Bills, das General Committee on Railways, nach ihren Präcedenzfällen. Insbesondere entscheidet der Court of Referees nur nach Präcedenzfällen und unterstützt wie jeder andere Gerichtshof die jährliche Herausgabe derselben. Auch wird neuerdings im oft zitierten Report von 1902 (p. VIII) ausdrücklich die Anlegung von Registern für die Entscheidung der Hauptkomitees, die über Private Bills verhandeln, anempfohlen, damit auch diese nur nach Präcedenzfällen tätig werden. 2) Seit dem Beginn des 19. Jahrhunderts wird es im Parlamente, namentlich im Unterhause üblich, durch die Geschäftsordnung insbesondere Standing Orders vorzuschreiben, wie Private Bills einer bestimmten Kategorie inhaltlich beschaffen sein müssten, um überhaupt eingebracht zu werden. So wurden seinerzeit und werden gegenwärtig in einer Reihe von Standing Orders des Unterhauses Vorschriften über Eisenbahn- und andere Handelsgesellschaftsakte gemacht, welche zum Schutze der Aktionäre dienen und ihre Zustimmung zu jedem wichtigen Schritte der Gesellschaftsorgane verlangen (Wharncliffe Meeting, d. i. zustimmende Generalversammlung, wenn um Erweiterung der Konzessionsbefugnisse von Handelsgesellschaften angesucht wird u. a. m.). So verlangt z. B. neuestens St. O. 183 des Unterhauses für alle Private Acts, welche die Wohnungen der arbeitenden Klassen (Houses of the Labouring Classes) betreffen, dass, wenn durch Expropriation Wohnhäuser der arbeitenden Klassen in einem bestimmten Ausmasse (area von 20 Häusern in London, 10 in der Provinz) erworben werden, anderweitige Fürsorge für die so wohnungslos gewordenen Personen unter Zustimmung der Zentralbehörde vorgesehen werden müssten. Alle diese und ähnliche Anordnungen des Unterhauses sind meist praeter legem erfolgt und nach ihnen müssen sich die Petenten und Promotoren der Bill richten. Auch eine Opposition gegen die Bill kann wegen Nichterfüllung dieser Verwaltungsvorschriften erfolgreich durchgeführt werden. Kompetente Instanz zur Entscheidung dieser Frage sind die Examiners resp. Committee on Standing Orders, welches von der pünktlichen Erfüllung auch dispensieren kann. 3) Seit dem Jahre 18451) sind die sog. Provisional Orders der Zentralbehörden eingeführt, die der Entlastung des Private-Act-Verfahrens dienen sollen. Es ergeht zum Zwecke einer Verwaltungsanordnung oder -Verfügung eine Provisional Order seitens einer Zentralbehörde, wo früher eine Private Act gleich nötig war. Petenten (applicants) für den Erlass einer solchen Order müssen die (durch Gesetz und von der Zentralbehörde erlassenen Regulative) festgesetzten Bedingungen erfüllen, ehe solche Order ergeht. Wird eine solche von Gegeninteressenten angefochten, so erfolgt ihre Behandlung und Entscheidung im gewöhnlichen Verfahren vor einem der Committee über Private Bills. Wird sie nicht angefochten, dann prüfen die Examiners bloss, ob parlamentarisch die Standing Orders erfüllt sind. In beiden Fällen bedarf gewöhnlich die Provisional Order einer Konfirmation durch Gesetz (Confirmation Act). Hier zeigt sich ganz deutlich das Private-Bill-Verfahren als event. Nachprüfung von 1) Clifford II. p. 678. Handbuch des Oeffentlichen Rechts IV. II. 4. 1. England. 33 |