den sei. Und zwar geschieht es damals regelmässig, dass der einzelne, der von dem § 87. Staate Geldentschädigungen oder Erfüllungssummen von Kontrakten fordert, mittelst Petition dem Committee of Supply des Unterhauses sich in Erinnerung bringt1). Das rührt eben daher, dass damals Staatsvoranschläge in diesem Sinne wie heute nicht üblich waren. Es wäre sonach nichts Ungewöhnliches gewesen, wenn die so einzeln auf Grund von Petitionen bewilligten Geldsummen in die Appropriationsakte aufgenommen worden wären, da sie ja doch, wie die übrigen Bestimmungen dieser Akte, vom Committee of Supply durchberaten wurden. Und in der Tat sind auch von den 37 in den Jahren 1688 bis 1808 an einzelne Personen gemachten Supply grants 21 in die Appropriationsakte aufgenommen worden. (Hatsell a. a. O. p. 203.) Aber man war so weit davon entfernt, die Appropriationsakte allein Grundlage der Individualrechte werden zu lassen, dass man es noch für gut fand, jene 21 Supply grants, abgesehen davon, dass man sie schon in die Appropriationsakte aufgenommen hatte, noch in besonderen Separatgesetzen zu sanktionieren. 16 andere solcher Supply grants, welche einzelne Individuen betrafen, wurden aber auch gar nicht in die Appropriationsakte aufgenommen, sondern in Form von eizelnen Akten sanktioniert. Denn das ist das wichtige für unsere Frage: am Ende des 18. Jahrhunderts wusste man, dass die in der Appropriationsakte gemachten Geldbewilligungen, selbst wenn sie Privaten zugute kommen sollten, immer nur Bewilligungen an die Krone waren (Hat sell p. 196: „that the form of all its resolutions, though they are for mere private purposes, is by way of grant to the Crown, to be applied by the Crown to the ends specified in the resolution“).

Diese schon dem ausgehenden 18. Jahrhundert feststehende Auffassung ist auch die heute herrschende. So hat denn auch die Queens-bench-division 1872 in dem Rechtsfall: Reg. v. Lords commissioners of the Treasury (7 Q. B. 1872 p. 389 f.) nachstehende Frage entschieden. Die Kosten des Strafverfahrens waren bis in die Mitte des 19. Jahrhunderts von den Grafschaften zu tragen. Seit der Zeit hatten eine Reihe von Appropriationsakten diese Kosten, die bisher Grafschaftslast waren, auf den Staatssäckel übernommen. Die vor dem Gerichtshof zum Austrag kommende Frage war, ob aus diesen Appropriationsakten den Grafschaften ein Recht auf Entlastung von dieser Bürde erwachsen sei. Der Kronfiskal vertrat die Ansicht, dass der Effekt der jährlichen Appropriationsakte nicht der sei, dritten Personen, die etwa in der Appropriationsakte berücksichtigt seien, ein Recht auf den ihnen zuzuwendenden Geldbetrag zu geben, sondern dass es nur die Absicht der Akte sei, zu verhindern, dass die Krone das für einen Zweck appropriierte Geld einem andern zuwende: „The effect of the Annual Appropriation Act is not to give any third person a right to the money, but it is to prevent the Crown from appropriating money given for one purpose to another". Die Richter schlossen sich dieser Auffassung an, indem sie festlegten, dass durch die Appropriationsakte der Treasury keine Pflicht zur Verausgabung von Geldsummen, daher den Grafschaften kein Recht erwachsen sei.

Eine ähnliche hierher gehörige Frage über die Kraft der Appropriationsakte hatte das Public accounts committee des Unterhauses unter Beirat der Kronjuristen in den Jahren 1883-1889 zu entscheiden gehabt. Es handelte sich hierbei um folgendes: Die Act 37 and 38 Vict. hatte den irischen Verwaltungsbeamten die Gehälter fixiert. Trotzdem hatte die Londoner Staatsregierung in dem Staatsvoranschlag und sodann in der Appropriationsakte eine Erhöhung dieser Gehälter vorgenommen. Es war die Frage zu entscheiden, ob durch die Appropriationsakte eine solche Erhöhung der Gehälter vorgenommen werden durfte. Darauf entschied das Public accounts com

1) S. Hat sell, Precedents vol. III. p. 191 ff.

§ 87. mittee, dass eine Appropriationsakte keineswegs ohne weiteres einer bestimmte Rechtsschranken auflegenden Parlamentsakte derogieren könne (Handbook of the Reports from the Committees of Public accounts vol. 1 p. 398: ,It is not perhaps quite correct to say that the Appropriation Act overrides the limits impossed by the preceding Act" und p. 472: „Your Committee cannot accept the view in a legal, still less in a financial sense that the distinct terms of an Act of Parliament may be properly overriden by a Supplimentary Estimate supported by the Appropriation Act"). Es gestand wohl die Notwendigkeit zu, dass die Verwaltung mitunter die Rechtsschranken hinausschiebe, aber nur zeitweise (Handbook a. a. O. p. 398: „It only admits that special reasons have arisen which justify an addition to those limits. Should those reasons cease, the limits imposed by the former Act would remain unaffected by the temporary addition to those limits"). Jedenfalls verlangte es vom Ministerium die Einbringung einer jene Gehaltserhöhung legalisierenden Akte, abgesehen von der Tatsache, dass eigentlich die Erhöhung schon in der Appropriationsakte vorgesehen war. (Handbook a. a. O. vol. 2, p. 5f.: „Salaries have again been paid during the year to certain resident magistrates at rates in excess of those authorised by Act 37 and 38 Vict. c. 23. Your Committee were informed last year that a Bill had been drafted to legalise these payments. Unfortunately, so far as your Committee are aware, no serious effort was made to pass the Bill. The omission to establish the legality of these payments is much to be regretted, and were it not for the personal assurance of the First Lord of the Treasury and the Chief Secretary for Ireland in the House that the Bill will be pressed during the present Session, your Committee would feel bound to take serious notice of the continued irregularity".)

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Fragen wir nun, nachdem wir eben die Meinung der Juristen gehört, die Staatsmänner nach der juristischen Natur der Appropriationsakte, so fahren wir ebenfalls, dass dieselbe ein Verwaltungsakt in Form von Gesetzen ist. So sagt schon Palmerston: „It is simply a form that is recognised by the constitution but is not a Bill to give rise to any discussion (H. D. vol. 164 p. 1750). Aehnlich behauptet May (p. 562), dass sie bloss ein administrativer Akt sei.

Daher die englische Theorie schon seit Blackstone bis auf die neueste Zeit dem blossen Vote of Supply, d. h. der blossen Geldbewilligung im Komitee Wirkungen für die Finanzverwaltung gibt. Blackstone sagt: „The resolutions of this committee, when approved by a vote of the house, are in general esteemed to be (as it were) final and conclusive. For, though the supply cannot be actually raised upon the subject till directed by an act of the whole parliament, yet no monied man will scruple to advance to the government any quantity of ready cash, on the credit of a bare vote of the house of commons, though no law be yet passed to establish it". Daher gilt die Appropriationsakte nur als formelle Zusammenfassung jener Voten. Daher werden auch bei der alljährlichen Feststellung der Appropriationsakte im Unterhause niemals Anträge auf Herabsetzung oder Streichung von einmal bewilligten Voten zugelassen. Denn wie der Sprecher (1888) sagte (H. D. vol. 322 p. 985) : that this committee of the house now sitting in is not competent to entertain any amendment which would be inconsistent with the Resolutions, which have been arrived at by the house itself". Also die parlamentarische Konventionalregel geht so weit, sogar schon den einzelnen Resolutionen des Unterhauses dieselbe Kraft wie dem Appropriationsgesetze beizulegen. Wie weit ist man demnach von der Wirklichkeit entfernt, wenn man mit Gneist die parlamentarische Appropriationsakte als Ausführungsverordnung zu Gesetzen und in Unterordnung unter bestehende Steuergesetze

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bezeichnet?! Man könnte sie mit viel mehr Grund eine Ausführungsverordnung zu § 87. blossen Unterhaus resolution en1) nennen.

Das britische Steuersystem als Vorbedingung der Kraft des Unterhauses 2). § 88.

Die Entwicklung desselben weist 4 markante Perioden auf: 1) die Zeit bis zur puritanischen Revolution; 2) die Zeit bis zu den napoleonischen Kriegen; 3) die Pittsche Finanzpolitik und ihre Wirkungen; 4) die Gegenwart.

I. Die Zeit bis zur puritanischen Revolution. In den Anfängen des Lehensstaats finden wir auch seine charakteristischen Einnahmequellen. Vor allem die Vorherrschaft des Domaniums incl. der auf den Domänen erhobenen Steuern (tallagia), ferner Ergänzung dieser Domanialeinkünfte durch Lehensabgaben, namentlich Schildgelder (Scutagia) und Relevium, d. i. die lehensrechtliche Beisteuer, zu der der Vasall

1) Wie sehr das Unterhaus im Committee of Supply durch Resolutionen und nicht das Plenum des Hauses mit seiner schliesslichen Appropriationsakte die entscheidende Instanz ist, ergibt nachstehende Tabelle über die Zahl der Abstimmungen und Abstriche im Komitee (Kolumne 2) und im Plenum (Kolumne 4):

Return (1) of the Number of Divisions taken in Committee of Supply during the years 1891 to 1901, both inclusive, and showing the Amounts (if any) by which the Votes were reduced in those years; and (2) the Divisions on the Report of Supply during the same period". (C. P. 1902 Nr. 122).

2) Literatur: Dowell, History of Taxation and Taxes in England 4 vol. 1884. Vocke, Die Steuern des britischen Reichs 1866. Northcote, Twenty Years of Financial Policy, London 1862. Gladstone, Financial Statements of 1853, 1860-63, London 1863. Wilson A. J., The National Budget, London 1882. S. Buxton, Finance and Politics, An historical Study 1783-1885. Buxton and Barnes, A Handbook of the Death duties 1891. Buxton, Mr Gladstone as Chancellor of the Exchequer, 1901. Anson II. p. 303 ff.

Handbuch des Oeffentlichen Rechts IV. II. 4. 1. England.

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§ 87. in 3 Fällen namentlich verpflichtet war, nämlich wenn der Lehensherr in Gefangenschaft war, um zum Lösegeld beizusteuern, sodann wenn der König seine Tochter verheiratete oder seinen Sohn zum Ritter schlug, um an der vermögensrechtlichen Ausstattung der Königskinder sich zu beteiligen.

Doch schon unter den ersten Plantagenets bis zum Anfang des 14. Jahrhunderts erfolgte die Ausbildung einer einheitlichen Staatsgewalt, welche die feudalrechtlichen Beziehungen zwischen Landesherrn und Vasallen in die direkten Rechtsbeziehungen zwischen König und Untertanen umsetzte. Diese einheitliche Erstarkung der Staatsgewalt erfolgte in England ungefähr 3-4 Jahrhunderte früher als in Deutschland. Die Folge davon war vor allem ein allseitiges Erkennen der Staatszwecke in Heer-, Gerichts- und Polizeiverwaltung, sodann das Indienststellen der Kommunalverbände für Staatszwecke, schliesslich die direkte Rechtsbeziehung, das direkte, durch keine feudalen Mittler vermittelte Imperium, das der König den Untertanen gegenüber ausübte.

Für das Steuerwesen bedeutete aber all dies die Erkenntnis der Notwendigkeit eines einheitlichen Steuersystems, in dessen Rahmen die Kommunalsteuern die wichtigste Rolle spielten.

Schon unter Eduard I. merkte man, dass mit einem Grundsteuersystem allein, das an Stelle der alten Lehensrechtsabgaben in Gestalt des carucagium (Hafengeschoss) gesetzt wurde, nicht auszukommen und dass eine Ergänzung desselben durch die Besteuerung des beweglichen Vermögens nötig wäre. Daher wurde der sog. Zehent oder Fünfzehent eingeführt, oder wie sie insgesamt hiessen die Subsidies, indem jeder Stadtbewohner von seiner fahrenden Habe meist also von seinem Einkommen 1/10, jeder Freibauer und Adelige der Grafschaft 1/15 zu zahlen hatte. In analoger Weise wurde auch der Klerus zur Steuerleistung herangezogen, wobei derselbe in seinem eigenen Parlamente, den Konvokationen, die Bewilligung vornahm, welche dann vom Parlamente bekräftigt wurde 1). Die Steuerveranlagung und Erhebung dieser Subsidien erfolgte durch die Kommunalverbände, was allerdings bald Anlass gab, dass die Subsidien, die auf die einzelnen Verbände repartiert waren, zu fixen Summen verknöcherten, ganz so wie die Lokalsteuern am Ausgange des 15. Jahrhunderts bereits zu reallastartigen Leistungen. herabgesunken waren (s. über diese Entwicklung sowohl der Subsidies, die wie local rates, d. h. Kommunalsteuern erhoben wurden, als auch dieser Kommunalsteuern, Edwin Cannan, The history of Local Rates in England, London 1896 p. 1--20).

Auf diesen Steuerquellen, Domäneneinkünften (incl. tallagia), Lehensabgaben und Subsidies ruhte vorwiegend der mittelalterliche Staat. Dazu kam noch eine Reihe von Einfuhr- und Ausfuhrzöllen auf Wein, Leder, Wolle etc., die meist, um momentaner Geldverlegenheit des Königs abzuhelfen, auferlegt worden waren, seltener um eine zielbewusste Handelspolitik zu fördern. Allerdings wird dies seit dem Ausgange des Mittelalters anders, indem man nunmehr aus höheren namentlich merkantilistischen Interessen die Ein- und Ausfuhrzölle auflegt. Aber erst die Tudors zu Beginn der neuen Zeit wissen diese Zölle im Interesse einer nationalen Handelspolitik auszunützen.

II. Die zweite Periode beginnt mit der puritanischen Revolution. Die Gründe für die letztere liegen auf dem Gebiete der Finanzgeschichte nur ganz indirekt. Sie selbst hat aber einen wirksamen Zündstoff für ihr Aufflammen in der Tatsache gefunden, dass die Geldbedürfnisse der modernen Staatsverwaltung nicht mehr mit den Einkünften der durch Freigebigkeit der Könige arg geschmälerten Krondomänen und

1) So sagt D'Ewes in seinen Parlamentsjournalen aus der Zeit der Königin Elisabeth p. 229: „Nota that the subsidy granted by the Clergy is always ingrossed in Latin and sent up in Parchment from the Convocation House; but the Confirmation thereof by the Parliament is added unto it in English, and passed in the House as other Bills are.

den alten Steuern, die den Lehensstaat zur Voraussetzung hatten, zu bestreiten waren. § 87. Deshalb waren die Könige am Vorabend der Revolution so sehr von den Parlamentsbewilligungen in Gestalt der Subsidien abhängig, und der der Volksfreiheit dienende Geist, von dem das lange Parlament wenigstens in den ersten Jahren seines Bestehens erfüllt war, erkannte deutlich, dass ihm in Gestalt der Subsidien eine wirksame Waffe dem Königtum gegenüber in die Hand gedrückt war, die man nur zeitgemäss umzubilden brauchte, um sie zu einer dauernden zu gestalten. Daher knüpft das lange Parlament bei seinen Steuerausschreibungen den „monthly assessments" an die alten Subsidien an. Denn wie die alten Subsidien sollten auch die monthly assessments das gesamte Einkommen des Steuerpflichtigen erfassen oder wie es in einer Ordinance, die ein solches monthly assessment ausschrieb 1), heisst, jeder sollte zahlen „according to their Estates and Abilities". Die jeweils notwendige Steuersumme wurde monatlich, und darin lag der Fortschritt gegenüber den damals reallastartigen Subsidien, auf die einzelnen Kommunalverbände, Grafschaften und Städte repartiert, und zum Zwecke ihrer Erhebung wurden Kommissäre in die Kommunalverbände entsendet, welche in jeder Grafschaft eine Reihe (gewöhnlich 6) von Einschätzern und Erhebern (assessors and collectors) nominierten. Es waren richtige Einkommensteuern, bemessen nach der individuellen Leistungsfähigkeit.

Cromwell's Genie, das einerseits die durch die monthly assessments hoch angezogene Steuerschraube nachlassen, andrerseits sich vom Parlamente und seinen Steuerbewilligungen unabhängiger machen wollte, kam auf den Ausweg, das System der monthly assessments durch die holländischem Vorbild folgenden Accisen zu ergänzen.

Dieses nun eingeführte System von Accisen, das noch unter Elisabeth prinzipiell verworfen worden war, hatte, abgesehen von dem Vorteil, dass es die Exekutive von Parlamentsbewilligungen unabhängig machte, noch diesen Vorzug, dass es sich sehr gut mit den puritanischen Sitten kombinieren liess, die namentlich dem Genuss geistiger Getränke nicht gerade hold waren. Die Steuern wurden deshalb aufgelegt (die erste Ordinance vom 28. März 1643) auf Bier, Cider u. a. geistige Getränke, auf Seide, Saffran, Stärke, Fleisch u. a. Viktualien etc. Alle diese Accisen hiessen Excises oder New Imposts. Unter den restaurierten Stuarts und unter Wilhelm III. erhielt sich dieses von Cromwell geschaffene Steuersystem in seinen beiden charakteristischen Zügen: indirekte Steuern und Accise als Hauptbestandteil der Staatseinnahmen und Ergänzung derselben durch Kopfsteuern (Poll taxes), Subsidien, Assessments u. a. Vermögenssteuern, zu welchen nunmehr die seit 1696 als Ersatz der verhassten Herdsteuer eingeführte Grundsteuer, Land tax, gehörte.

1) An ordinance and declaration of the Lords and Commons assembled in Parliament. Die Martis 29. Nov. 1642.

„And the said six persons so nominated or any four of them within their several and respective wards and limits shall have power to assess such person and persons as are of ability to pay such sum or sums of Money according to their estates, as the said Assessors or any four of them shall think fit and reasonable so as the same exceed not the 20. th. part of their estates . .

shall weekly report to

And the assessors and collectors to be nominated. the committee of the House of Commons for the propositions aforesaid what sums of money have been assessed and what sums have been levied weekly according to the purport hereof.

And if no sufficient distress be found, than the said collectors shall respectively have power to inquire of any sum or sums of money due, or to be due unto them respectively, so assessed from any person or persons for any Rates, tithes, Goods or debts or for any thing or cause whatsoever . . .“.