§ 86. nungen für Indien vorgelegt werden. Diese erfolgt in einem Komitee des ganzen Hauses, dem sog. indian revenue accounts committee. Der Minister stellt den Antrag im Unterhause, dass das Haus nunmehr die finanzielle Lage von Indien, während des vergangenen Jahres, gestützt auf den oben genannten, dem Parlament in Gemässheit s. 53 1. c. vorgelegten, Staatsdokumente in Beratung ziehe. Der Sprecher stellt nun die Frage, ob er den Stuhl verlassen solle. Das bedeutet, wie wir wissen, das Eintreten der KomiteeBeratung des ganzen Hauses. Durch diese Fragestellung des Sprechers ist Gelegenheit zur Generaldebatte über Indien (sog. Indian Budget Debate) gegeben. Im Komitee selbst wird dann das ökonomische und finanzielle Detail durchberaten.

Wie wenig Wichtigkeit aber dieser ganzen Kontrolle des indischen Staatshaushaltes im Londoner Unterhause beigelegt wird, geht am besten daraus hervor, dass 1880, nachdem die Resolution des Komitees, wie üblich, dem Unterhaus berichtet worden war, über die Resolution nicht mehr verhandelt wurde, weil eine Prorogation dazwischen kam, und dass auch nach dieser Prorogation die Beratung nicht fortgesetzt wurde (C. J. 135 p. 434. 436). Trotzdem es die Regel ist, dass der Staatssekretär für Indien mit dem Council in London das indische Budget feststellt, finden doch gegen diese Regel mitunter Bera

tungen und Appropriationen der in London bewilligten Gelder im indischen Council, § 86. das den Vizekönig von Indien berät, statt (Ilbert a. a. O).

Zum Schlusse wäre noch eine Schranke zu erwähnen, welche den kompetenten Behörden bei Abfassung des indischen Budgets durch die oben zitierte Akte 21 and 22 Vict. c. 106 s. 55 gesetzt ist. Es darf kein Geld für Truppen bewilligt werden, die zu einem Kriege ausserhalb Indiens verwendet werden sollen. Es wäre denn, dass der Krieg zum Schutze der indischen Grenze geführt würde. Doch scheint diese Einschränkung sehr weit ausgelegt zu werden. Soll ein Offensivkrieg mit indischen Truppen geführt werden (wie z. B. die jüngste Thibetexpedition, siehe H. D. 4. ser. vol. 133 p. 72 und 482 ff.), so ist parlamentarische Genehmigung nötig.

II. Die sog. Erübrigungen, insbesondere die Appropriations in aid. Bis zum Jahre 1863 war es ständige Verwaltungspraxis, dass die am Schlusse des Verwaltungsjahres noch nicht ausgegebenen Gelder von den betreffenden Departements, das so gespart hatte, für Rechnung des nächsten Jahres verwendet werden durften (H. D. vol. 195, p. 224). Sie dienten gleichsam demselben Zwecke, wie die heutigen Votes of accounts. Seit dem 31. März 1863 (H. D. 170, p. 209) wurde auf Grund einer Unterhausresolution beschlossen, dass alle nicht verwendeten Gelder mit Schluss des Finanzjahres an die Staatskasse abzuführen wären. Nur für die Verwaltungszweige der Kriegsmarine und des Heeres ist insofern eine Ausnahme geschaffen, als alle gemachten Erübrigungen in einer Verwaltungspost zur Deckung des Defizits in einer andern verwendet werden können. Aber nur innerhalb und während des laufenden Verwaltungsjahres (May 529). Niemals aber können Erübrigungen aus dem einen Verwaltungsjahr in das andere hinübergezogen werden.

Als eine besondere Quelle der Erübrigungen (extra receipts) sind die Eingänge aus dem Verkaufe von abgebrauchtem Verwaltungsvermögen (alte Mobiliar- und Immobiliar-Gegenstände) und andere, alljährlich wiederkehrende Einnahmen, z. B. aus Gebühren eines Verwaltungszweiges, Verkäufe von Produkten eines Verwaltungszweiges u. a. m. zu betrachten. Sie werden unter dem Namen „Appropriations in aid“ zusammengefasst. Solche Appropriations in aid sind z. B. die ständigen Einkünfte der Ordnance factory, d. i. die Militärwerkstätte. Diese beliefen sich 1902 auf 4 650 000 ₤, während die eigentlichen Parlamentsbewilligungen (supply grants) nur 355 000 ₤ betrugen (s. Appropriationsakt 1902, 2 Eduard VII, Chapter c. 27, Schedule part. 7). Man sieht daraus, dass diese ständigen Einnahmen, die Appropriations in aid, mitunter viel bedeutender sein können, als die wirklichen Geldbewilligungen des Parlaments. Ueber ihre Entwicklung ist folgendes zu bemerken:

Schon Lord Northcote erwähnt ihrer in dem Staatsvoranschlag von 1843 als eine Ausnahme und Todd führt sie noch in den 60er Jahren als eine „unauthorized source of supply" an, also eine Einkommensquelle der Regierung, welche vom Parlament nicht autorisiert ist. Seither (Report on national expenditure, 1902, p. 212 f. and 223 f.), namentlich aber seit 1881, hat sich vieles geändert. Im Jahre 1881 sanktionierte das Public accounts Committee das System dieser Appropriations in aid. Der Grund, weshalb es sanktioniert worden war, lag vor allem in den grossen Anomalien, die in der Behandlung der extra receipts, d. i. der zufälligen und ständigen Einnahmen der verschiedenen Verwaltungszweige, zu finden waren. Die Hauptmasse dieser extra receipts wurde in den Staatsschatz gezahlt, während wenige übrige einfach zur Bestreitung der Ausgaben des betreffenden Verwaltungszweiges verwendet wurden, ohne dass sie in den Staatsrechnungen (sog. Appropriations accounts) ausgewiesen wurden. Sodann hatten die ursprünglich ganz geringfügigen ständigen Einnahmen gewisser Verwaltungszweige sich mit der Zeit derart entwickelt, dass sie beinahe grösser wurden als die

§ 86. vom Parlament bewilligten Votes des Verwaltungszweiges. Man hatte nun auch sie unter die parlamentarische Kontrolle zu bringen. Schliesslich war durch die bis 1881 übliche Nichtberücksichtigung dieser extra receipts der Staatsvoranschlag immer in Gefahr, überschätzt zu werden. Die Kosten der Verwaltung schienen bedeutender als sie wirklich waren und die einzelnen Verwaltungszweige, welche daran gewöhnt waren, die extra receipts als Geringfügigkeit aufzufassen, über die niemand Rechenschaft verlangte, hatten keinen Antrieb, alle ständigen Einnahmen wirklich zu erzielen, wie sie erzielbar waren. Solche ständigen Einnahmen waren z. B. die Summe von 11/2 Millionen £, die Indien zu den britischen Heereskosten beiträgt. Im Jahre 1881 wurde nun beschlossen, dass alle diese ständigen Einnahmen nicht in den Exchequer, d. i. in den Staatsschatz, gezahlt werden sollen, sondern dass sie zur Unterstützung und Ergänzung der vom Parlament bewilligten supply grants von den einzelnen Verwaltungszweigen zurückzubehalten wären. Sodann wurden sie aber auch aus dem Zwielicht der Nichtkontrolle in das Licht der parlamentarischen Kontrolle gerückt, indem die Treasury minute (Verordnung des Schatzamts) vom 27. Juni 1881 vorschlug, dass im Committee of supply die gesamte Summe des Verwaltungszweiges, einschliesslich der Appropriations in aid, votiert werden solle, im Committee of ways and means hingegen nur die net expenditure, d. i. die eigentliche parlamentarische Geldbewilligung, die wirklich noch als Ergänzung zu leisten wäre. Die wirkliche Praxis gestaltet sich aber so, dass (Report a. a. O. p. 213) die Appropriations in aid tatsächlich gar keiner Beschlussfassung des Committee of supply, insbesondere keiner Reduktion dieses Komitees unterliegen, so dass die einzige Möglichkeit und darin liegt die Abweichung von dem normalen Budgetrecht die Reduktion einer Appropriation in aid vorzunehmen, nur durch Amendment zu Schedule B der Appropriationsbill erfolgen kann. Auch diese Möglichkeit ist erst seit 1895 gegeben, denn erst in der Appropriationsakt von 1895 (59 Vict. c. 6) finden wir zum ersten Mal Appropriations in aid neben den supply grants, d. i. den regulären Geldbewilligungen des Parlaments, im Gesetz ausgewiesen.

Ausser der eben angeführten Abweichung vom normalen Budgetrecht, dass nämlich die Appropriations in aid nicht im Committee of supply votiert werden, ist noch eine andere zu verzeichnen, nämlich die, dass die Appropriations in aid, nicht wie die übrigen Staatseinnahmen, in den Staatsschatz gezahlt werden, sondern in den Händen der betr. Verwaltungsbehörde bleiben. Section 2 der Public accounts und Charges act von 1891 (54 and 55 Vict. c. 24) sanktioniert diese seit 1881 bereits zur Regel gewordene Praxis in Ziffer 2 mit den Worten: „All money directed by or in pursuance of any Act (whether passed before or after this Act), or by the Treasury, to be applied as an appropriation in aid of money provided by Parliament for any purpose shall be deemed to be money provided by Parliament for that purpose, and shall, without being paid into the Exchequer, be applied, audited, and dealt with accordingly, and so far as it is not in fact so applied shall be paid into the Exchequer“.

In Ziffer 3 derselben Sektion dieser Akte wird dem Schatzamte die generelle Ermächtigung erteilt, durch blosse Verordnung auch andere extra receipts („fee, penalty, proceeds of sale, or other money of the nature of an extra receipt") als Appropriations in aid zu bestimmen. In diesen Appropriations in aid haben wir rudimentäre Ansätze zu einem Einnahme-Etat-Gesetz im kontinentalen Sinn zu erblicken.

III. Die ausserordentlichen Bewilligungen sind entweder: 1) Supplementary grants. Wenn die vom Parlamente in der vergangenen Session gemachte Geldbewilligung nicht ausreichend erscheint, oder wenn der gemachte Staatsvoranschlag sich im Laufe der Session als unzureichend erweist, oder wo neue unvor

hergesehene Bedürfnisse, auf die im ordentlichen Staatsvoranschlag nicht Rücksicht § 86. genommen werden konnte, hervortreten, werden Nachtragsbewilligungen nötig. St. O. 15 unterscheidet diese drei Möglichkeiten der Supplementary grants mit den Worten: Estimates supplementary to those of a previous session", "votes for supplementary or additional estimates presented by the government for war expenditure“, „votes for any new service not included in the ordinary estimates for the year, and any additional estimates for any new matter not included in the original estimates for the year".

2) Die Votes of credit, die jetzt in der neuesten Praxis ausser Brauch gekommen sind. Sie waren früher üblich, wenn eine unvorhergesehene Ausgabe für Kriegszwecke oder für die Armeeverwaltung zu machen, ohne dass eine Detailierung der zu machenden Einzelausgaben möglich war. Sie repräsentierten sich als Geldbewilligungen in Bausch und Bogen.

3) Excess grants. Das sind Budgetüberschreitungen. Wenn diese von einem Verwaltungsdepartement gemacht worden sind, so sind sie zuerst vor dem noch weiter unten zu besprechenden Committee of public accounts zu rechtfertigen. Dann müssen sie noch in Form einer Resolution in dem demnächst oder eben tagenden Committee of Supply genehmigt werden. Diese Resolutionen schliessen alle Budget überschreitungen, die sich auf die respektiven Verwaltungszweige der Armee, Flotte und Civil Service beziehen, ein. In der Appropriationsakte erscheint dann in Schedule B die Summe der Budgetüberschreitung und ihre Zweckverwendung (siehe z. B. Appropriationsakte von 1902, Schedule B. part 1 and 2).

Im Prinzipe soll jede Budgetüberschreitung noch vor Ablauf des Finanzjahres in dem sie sich ereignet, vor dem parla mentarischen Forum gerechtfertigt werden (May 524). Doch sind in der eben angeführten Appropriationsakte von 1902 excess grants für die Periode von 1900 ab genehmigt worden.

4) Exceptional grants. Dieselben können gemacht werden für die Zwecke eines staatlichen Unternehmens, welches keinen Teil der laufenden Verwaltung des Jahres ausmacht. Solche sind z. B. die grants für die Abschaffung der Sklaverei, für den Ankauf der Suezkanal-Aktien u. s. w. gewesen. Sie können aber auch gemacht werden, um die Würde der Krone zu erhalten, oder um hervorragende Männer auszuzeichnen. Werden diese exceptional grants im Committee of supply beraten und beschlossen, dann erscheinen sie in der Appropriationsakte aufgenommen. Wenn aber nicht, dann ergeht eine besondere Akte (M a y 524 f.).

IV. Die Fonds1). Dieselben bilden deshalb eine Ausnahme vom Budgetrecht, weil die Entnahme von Geldern aus ihnen entweder gar nicht oder in beschränktem Masse der parlamentarischen Kontrolle unterliegt: es sind dies der Consolidated fund, der Treasury Chest fund, der Civil Contingencies fund und der Secret service fund.

1) Der Consolidated fund, geschaffen von Pitt 1787, ist ein ständiger Fond, auf den die gesamten Staatsausgaben, die der parlamentarischen Bewilligung nicht unterliegen, angewiesen sind. Sie betragen gegenwärtig 1/7 der gesamten Staatsausgaben und dienen hauptsächlich für die Besoldung der Richter, die Zivilliste, den Sprechergehalt. 2) Der Treasury Chest fund, der durch 40 and 41 Vict. c. 45 sich auf 100000 £ beläuft, dient vorwiegend zur Deckung unvorhergesehener Ausgaben, namentlich für Truppenaufstellung etc. Teilsummen dieses Fonds stehen in Verwaltung der Kolonialgouverneure.

1) S. dazu Todd (3 ed.) II. 244.

§ 86.

$87.

3) Aehnlichen Zwecken für unvorhergesehene Ausgaben daheim dient der Civil Contingencies fund, der seit 1862 auf 120000 £ festgelegt ist. Die Geldeinnahmen aus demselben sowie aus dem Treasury Chest fund müssen in Bausch und Bogen in Form von Ueberschüssen des nächsten Jahres wieder gut gemacht werden.

4) Der Secret service fund, der ausschliesslich den Zwecken des auswärtigen Amts (foreign office) dient und den geheimen Nachrichtendienst in Stand hält, wird alljährlich vom Parlament bewilligt.

Die frühere Zivillisteakt für die Königin Viktoria enthielt (s. 15 1 and 2 Vict. c. 2) als jährliche Ausgaben für den Geheimdienst im Inlande (home secret service) 10000, welcher Betrag aus dem Consolidated fund ausgezahlt wurde. Es sollte dadurch das Parlamentsvotum alljährlich ergänzt werden. Diese Bestimmung der Zivillisteakt der Königin Viktoria ist in der für den jetzt regierenden König nicht wiederholt und durch die 2. Schedule dieser Akte 1 Ed. VII. c. 7 direkt aufgehoben worden.

Die juristische Natur der englischen Appropriationsakte.

I. Gneist hat (Schriften s. oben) die englische Appropriationsakte als Ausführungsverordnung zu den schon bestehenden Gesetzen, welche die Staatssteuern und Staatsausgaben regeln, bezeichnet. Denn das Parlament hat die Unterordnung der Budgetbeschlüsse unter das Gesetz von Anfang an unzweideutig erkannt“. Daher sei eine Verweigerung des Budgets in Bausch und Bogen unkonstitutionell und rechtlich unwirksam. Man fragt vergebens nach den Gesetzen, diesen permanenten Gesetzen, welche die Ausgaben dauernd festlegen. Wohl gibt es einige wenige: so die Zivillisteakt, die Staatsschuldenakte (National debt acts) und die Lokalschuldenakte (Local Loans Act) von 1887, die Staatsunterstützungen, die den Kommunalverbänden durch die Local Government Act von 1888 zuteil werden; aber das Gros der englischen Staatsausgaben erfolgt erst durch die Appropriationsakte.

Um nun einen raschen Ueberblick über die Verhältnisse zu gewinnen, muss man sich vor Augen halten, dass die Gesamtheit der auf den Consolidated fund durch Gesetze ein für alle Mal angewiesenen Geldsummen im Financial Statement 1902/03 (C. P. 1902 Nr. 141) 251/2 Millionen, die der allgemein zu bewilligenden anderen Ausgaben jedoch ungefähr 163 Millionen betrug. Ohne dieses Staatsausgabengesetz, die Appropriationsakte, dürfte das Schatzamt nie seine Geldanweisungen an die Bank von England, und der Comptroller General nie seine Zustimmung dazu geben, ein Satz, der in England bereits zum Gemeinplatz geworden ist. Das Irreführende der Gneist schen Konstruktion liegt eben darin, dass er das Parlament als an seine eigenen Akte, frühere Steuer- und Ausgabenbewilligungsgesetze, gebunden erachtet und so die jährliche Appropriationsakte (das Budgetgesetz) früheren Gesetzen gegenüber in ein Subordinationsverhältnis bringt, wobei man vergebens fragt, warum gerade hier bei der Appropriationsakte einem Gesetze so gut wie jedes andere ein förmliches Subordinationsverhältnis zu anderen Gesetzen herausgefunden werden solle. Dies hat zunächst Jellinek1) beleuchtet und gezeigt, dass die Appropriationsakte zum mindesten Gesetz in formellem Sinne ebensogut sei wie andere Gesetze. Was nun hier in folgendem gezeigt werden soll, ist, dass die Appropriationsakte auch nach der gegenwärtigen englischen Rechtsauffassung nur Gesetz im formellen Sinne und nicht Ausführungsverordnung im Gneist'schen Sinne sei.

Schon nach Ausgang des 18. Jahrhunderts begegnen wir der bewussten Auffassung, dass die Appropriationsakte von einem anderen rechtsetzenden Gesetze verschie1) Gesetz und Verordnung S. 136 ff.