punkt der parlamentarisch verantwortlichen Ministerien und Zentralbehörden.

Aber es bleibt eben dieser Wunsch nur ein Ideal! Sehr zum Vorteil der parlamentarischen Budget-Kontrolle, denn so kann niemals, wie es auf dem Kontinente zuweilen geschah, aus dem blossen Amts-Rahmen eines Departments heraus eine bedeutende Geldbewilligung herausdeduziert werden, ohne dass dieser Rahmen selbst zuvor bewilligt wäre. Dies erklärt auch die eigentliche Tendenz, dass man in England nicht nach grösserer Spezialisierung des Budgets, sondern im Gegenteil nach Vereinfachung ruft, weil allzugrose Spezialisierung zu viel parlamentarische Beratungszeit in Anspruch nimmt (siehe Report 1888, a. a. O. Mister Kempe's Bericht).

Die äussere Form einer Appropriations-Akte unterscheidet sich dadurch von jedem anderen Gesetz, dass in demselben die Eingangsformel nur von Commons spricht, welche das Geld gewähren. Eine solche Eingangsformel lautet:

We, Your Majesty's most dutiful and loyal subjects, the Commons of the United Kingdom of Great Britain and Ireland in Parliament assembled, towards making good the supply which we have cheerfully granted to Your Majesty in this session of Parliament, have resolved to grant unto Your Majesty the sums herein-after mentioned; and do therefore most humbly beseech Your Majesty that it may be enacted; and be it enacted by the King's most Excellent Majesty, by and with the advice and consent of the Lords Spiritual and Temporal, and Commons, in this present Parliament assembled, and by the authorithy of the same, as follows."

3) Finanz-Akte. Die gesetzgeberischen Bestimmungen, welche den als Staatseinnahme fungierenden neuen Steuerauflagen für das laufende Finanzjahr entsprechen sollen, werden jetzt nach Parlamentsbrauch in einer einzigen Akte zusammengefasst, welche die Finance Act des laufenden Finanzjahres darstellt. Dieselbe enthält alle notwendigen finanziellen Vorkehrungen des Jahres. Natürlich werden sie nicht alle und dadurch unterscheidet sich wieder ein Finance Act von dem kontinentalen Einnahmenetat in die Finance Act aufgenommen. Die sog. perpetuierten Steuern, d. h. solche, welche auf eine Reihe von Jahren hinaus bewilligt sind, werden natürlich in der Finance Act des Jahres nicht noch einmal wieder aufgenommen. Nur diejenigen Steuern, welche alljährlich neu zu bewilligen sind, kommen hier in Betracht. Sache der Finanzund der inneren Politik ist es, inwieweit das Unterhaus auf Jahre hinaus sich binden will, oder wie weit es seine Hand durch alljährliche Steuerbewilligungen immer innerhalb der laufenden Finanzverwaltung halten will. Jedenfalls ist man bemüht, nicht zu viel Steuern zu perpetuieren. Allerdings der Hauptteil der Steuereinnahmen ist gegenwärtig permanent (Hans. D. v. 158, p. 359, v. 164 p. 724, v. 166 p. 1361), obwohl sich gewichtige Autoritäten, wie Disraeli, dagegen ausgesprochen haben (Hans. D. v. 159 p. 1489). Doch hat das Unterhaus dadurch, dass es u. a. die wichtige Einkommensteuer durch jährliche Steuerbewilligung in seiner Hand hat, immer noch alljährlich das letzte Wort in Steuerfragen zu reden (Hearn p. 357). Die gegenwärtig alljährlich neu zu bewilligenden Steuern sind die schon genannte Einkommensteuer, der Zoll auf Thee und gewisse Zuschlagsteuern zu bestehenden Verbrauchsabgaben (siehe die Finance Act 1902, 2. Eduard VII. c. 7 s. 2, 3, 4 and 10).

Die Finance Acts der neueren Zeit, namentlich seit 1894, pflegen nicht bloss wie früher, die jährlich zu bewilligenden Steuern einzuführen. So wurden 1884 die Harcourt'schen Erbschaftssteuern auf diesem Wege dauernd eingeführt. Seit 1899 (62 and 63 Vict. c. 9) sind in die Finanzakte auch dauernde Bestimmungen über die Abzahlung der Staatsschuld aufgenommen worden. So bestimmt Sektion 16 der genannten

§ 83.

§ 83. Akte, dass der feststehende jährliche Betrag, der zur Abzahlung der Staatsschuld verwendet werden soll, alljährlich 23 Millionen £ betragen müsse. Durch die Aufnahme dieser und ähnlicher Bestimmungen in die Finanzakte, welche sonst grösstenteils alljährliche Steuerbewilligungen nur enthält, erlangen dieselben besondere politische Bedeutung. Während sie früher als sogenannte tacking acts verfassungswidrig gewesen waren 1), weil es unerlaubt erschien, das Oberhaus zu zwingen, ganz heterogene Dinge anzunehmen, die es nicht wollte, ist dies nun jetzt durch die Praxis gebilligt. Das Oberhaus kann bekanntlich keine Finanz-Bills amendieren. Da nun ganz heterogene Steuerarten in einer Bill zusammengepackt sind (tacking), so hat das Oberhaus keine andere Wahl, wenn es den Staatsorganismus durch Ablehnung der ganzen Finance Bill nicht erschüttern will, als die Bill auch mit den ihm nicht genehmen Steuern zu akzeptieren. Dies bedeutet jedenfalls eine Verstärkung der Kraft des Unterhauses bei Steuerbewilligungen (s. L. Courteney, The Working Constitution 1902, p. 23 ff. 2). Bezüglich der äusseren Form der Finanzakte gilt das oben von der Appropriationsakte Gesagte.

$ 84.

Die Budgetbewilligung.

II. Die beiden wichtigsten Hilfsmittel der parlamentarischen Budget bewilligung müssen heute im Unterhause gesucht werden, da diesem vor allem die Aufgabe zufällt, während das Oberhaus nur auf ein formales Zustimmungs- oder Verwerfungsrecht des Budgetgesetzes in toto beschränkt ist. Diese beiden Hilfsmittel der parlamentarischen Budgetbewilligung sind die beiden Komitees des Unterhauses: das Committee of supply und das Committee of ways and means.

Das Committee of supply ist ein Komitee des ganzen Hauses, welches alljährlich gemäss St. O. 54 sofort bei der Sessionseröffnung, nachdem die königliche Thronrede mittels Adresse beantwortet worden ist, bestellt wird 3). Die Thronrede verlangt gewöhnlich in allgemeinen Ausdrücken die Budgetbewilligung und wendet sich hierbei im besondern an die Commons („Gentlemen of the House of Commons the Estimates for the service of the year will be lead before you"), während sie im übrigen an beide Häuser (Mylords and Gentlemen") gerichtet ist. Als Antwort hierauf erfolgt, abgesehen von der Adresse jedes Hauses, im Unterhaus die Einsetzung des Committee of supply und des Committee of ways and means. Diese Einsetzung erfolgt ohne jede Debatte und ohne dass eine Antragsankündigung (notice) zugelassen wird1). Das Committee of supply hat vornehmlich die öffentlichen Ausgaben zu bewilligen. Das Committee of ways and means die notwendigen Staatseinnahmequellen aufzubringen.

1) S. die St. O. des Oberhauses von 1702 (Nr. 59) und May p. 552. Letzterer hält die Praxis des tacking auch heute noch für unzulässig; aber die Praxis zeigt ein anderes Bild.

2) In Australien, wo man zwei Volkskammern immer vor sich hat, ist gegen den Missbrauch des tacking dadurch angekämpft, dass man von jedem Steuergesetz verlangt, es solle nur eine Steuer enthalten (s. Moore a. a. O. p. 118 ff.).

3) Eine der frühesten Anregung zur Bestellung eines Committee of supply findet sich in den Commons Journals vom 5. Febr. 1621: „Sir George Moore: The supply and grievances may go hand in hand, and a Committee of the whole House be appointed to consider of both, but no Speech, now de Quanto“.

4) Die Formel der Bestellung lautet (s. z. B. H. D. 322 p. 1548/49): That this House will (to morrow) resolve itself into a Committee to consider of the Ways and Means for raising the supply to be granted to his Majesty“.

Auch dieses letztere ist ein Komitee des ganzen Hauses und beginnt seine Tagung, wenn § 84. der erste Bericht des Committee of supply im Hause eingelaufen ist. So tagen denn beide Komitees gleichzeitig die ganze Session hindurch, d. h. das Haus tagt bald als Committee of supply, bald als Committee of ways and means.

Beide Komitees arbeiten sich die ganze Session gewissermassen in die Hände. Ihr Hauptzweck ist natürlich dem Zustandekommen der Appropriationsakte, d. h. dem Budgetgesetz, gewidmet. Die Resolutionen der Committees of supply heissen Votes in supply und bilden in ihrer Gesamtheit die gesamte, der Krone gemachte Geldbewilligung des Parlaments, wie sie auch in der Appropriationsakte zum Ausdruck kommt. Diesen Geldbewilligungsresolutionen in dem einen Komitee entsprechen Steuernbewilligungen in den Committees of ways and means. Auch diese vollziehen sich in Form von Resolutionen. Ihr gesetzlicher Endeffekt erscheint aber nicht in der Appropriationsakte, sondern wenn Steuern abweichend von dem bisherigen Steuerrahmen bewilligt worden sind, in der besonderen Finance Act, die gewöhnlich um dieselbe Zeit Gesetz wird, wie die Appropriationsakte.

Man würde jedoch von den beiden Komitees eine irrige Meinung haben, wenn man annähme, dass ihr ganzes Um und Auf nur dahin ginge, die Appropriationsakte oder eine Finanzakte zu stande zu bringen. Dazu brauchten sie doch nicht, wie dies alljährlich geschieht, von Anfang Dezember bis Ende Juli (Anfang August) fortwährend zu tagen. Dazu brauchten nicht, wie z. B. 18841) bei 1107 Stunden Gesamtdauer der Unterhausberatungen 232 Stunden, 1887 bei einer Gesamtdauer von 1450 Stunden, 231 Stunden, oder wie in der Session von 1901, bei einer Gesamtdauer von 118 Tagen, 36 Tage im Committee of supply verwendet zu werden (Return, Common Papers 1901, 348). Ihre Haupttätigkeit ist nämlich ein wichtiger Teil der Finanzverwaltung, also laufende Verwaltungstätigkeit in technischem Sinne, wie wir gleich sehen werden. Ihre Resolutionen sind eine Art von Verwaltungsverordnungen. Wir haben es hier mit dem Kernpunkt dessen zu tun, was wir noch als parlamentarische Regierung unten näher kennen lernen werden.

Die Verwaltungstätigkeit des Committee of supply, die durch die ganze Session hindurchgeht, entspringt folgendem Gedankengang: Das Ideal einer zur rechten Zeit fertigen Appropriationsakte (Budgetgesetzes) wäre, dass ihre Wirksamkeit mit dem Schlusse des alten Verwaltungsjahres, dem 31. März, also am 1. April, beginnen würde. Trotzdem die Beratungen des Budgets schon anfangs Januar eintreten, auch schon früher beginnen, ist man am Schlusse des alten Verwaltungsjahres (31. März) noch weit davon entfernt, das neue Budgetgesetz unter Dach zu haben. Um die Staatsausgaben, die ja immer gezahlt werden, nicht ins Stocken zu bringen, fasst das Committee of supply von Zeit zu Zeit sog. Votes of account, die ersten gewöhnlich im Monate Mai, die zweiten im Monat Juni und die dritten im Monat Juli (s. May 518 ff.). Es sind Vorschuss bewilligungen. Die Form ist die (s. z. B. H. D., 4. Serie, vol. 91, p. 1242) folgende: "That a sum not exceeding (....) be granted to His Majesty on account for or towards defraying the Charges for the following Civil Services and Revenue Departements for the year ending on 31. day of March 1902". Diese Vorschussbewilligung bezieht sich gewöhnlich auf alle Verwaltungszweige, ausgenommen Militär- und Kriegsmarine, die eine besondere Staatsvoranschlagstechnik, die Möglichkeit ausgedehnter Revirements haben, und solche Vorschussbewilligungen nicht brauchen. Die Votes of account bilden, noch ehe die Appropriationsakte zu stande gekommen ist, für die Gelder auszahlende Verwaltungsstelle, insbesondere für die Bank

1) S. Report on Estimates Procedure a. a. O. p. 59 ff.

$84. von England gewissermassen den ersten Wegweiser, wie viel jedem Verwaltungszweige gutzuschreiben ist. Denn jedem Vote of account ist noch eine Schedule beigefügt, wo die Vorschüsse für die einzelnen Verwaltungszweige genau spezifiziert sind (Rep. or Estimates a. a. O. Ev. 2-4).

Aber um gerade diesen Auszahlungsapparat in Bewegung zu setzen, muss sich ein solches Vote of account noch um etwas anderes umsehen, was den Anweisungszahlstellen, dem Comptroller General und der Bank von England auch imponiert und das ist ein Beschluss des Committee of ways and means: That towards making good the supply granted to his Majesty for the service of the year ended on the 31. day of March... the sum of . . . be granted out of the Consolidated fund of the united kingdom." Auf Grund dieser Verwaltungsanordnung in der Form einer Resolution allein schon wurden bis in die 60 er Jahre des 19. Jahrhunderts die sog. Exchequerbills d. h. Staatsschuldscheine ausgegeben, die dann immer aus den Einkünften des nächsten Quartals wieder zurückgezahlt werden mussten 1). Gegenwärtig werden sog. Consolidated fund acts als Gesetze, gewöhnlich 2-3 in der Session, erlassen, welche jene Beschlüsse der Committees of ways and means zum Gesetze erheben.

Ausser den eben angeführten Funktionen der beiden genannten Komitees haben diese noch eine besonders wichtige Verwaltungstätigkeit zu leisten, vor allem das Committee of Supply. Wenngleich die von ihm alljährlich am Staatsvoranschlag vorgenommenen Abstriche ganz minimale sind, so liegt doch die Bedeutung seiner Beratung in der fortwährenden Kritik der einzelnen Verwaltungsdepartements, welche beinahe den grössten Teil des Verwaltungsjahrs hindurch fortdauert. Dieser Kritik ist es eben zu danken, dass nicht mehr Abstriche vom Voranschlag nötig werden, als wirklich der Fall ist. Charakteristisch hiefür sagt Lord Welby vor einem Komitee des Unterhauses (1902) ev. 2547: „In the Treasury and I have no doubt it is the same in the other Departments, when the criticised subject comes up again if the permanent officers do not call attention to it, the Secretary to the Treasury would probably call attention to the fact of what the criticisms on that particular branch had been, and I think in that sense a much greater value attaches to discussions in Supply, than is represented by the criticisms that nothing is ever struck off."

Das Committee of ways and means hat auch noch eine besondere Verwaltungstätigkeit zu entwickeln. Auf Grund seiner Resolutionen werden von der Finanzbehörde schon Aenderungen im Steuerapparat herbeigeführt, noch ehe die betreffende Finanzakte ergangen ist. Dies erweist sich insbesondere dann als notwendig, wenn z. B. gewisse Steuern, namentlich diejenigen, welche alljährlich bewilligt zu werden pflegen (die Einkommensteuer u. s. w.), mit dem 31. März erlöschen würden, ehe noch ein Gesetz ergangen ist. Hier greift nun der Beschluss des Committee of ways and means ein und gestattet, dass die Steuern forterhoben werden, trotzdem die gesetzliche Ermächtigung hierzu noch aussteht. In ähnlicher Weise können auch sonst projektierte Steueränderungen im Committee of ways and means beschlossen werden, um erst nachträglich Genehmigung durch Gesetz zu finden. So werden gewöhnlich Steuerprämien für ein Jahr auf diesem Wege vorläufig in Aktion gesetzt. Ueberhaupt schneidet hier ein Amtsrecht tief in die Individualrechte durch blosse Verordnung ein, in einer Weise, wie man sie sich auf dem Kontinent selbst nicht einmal durch königliche Verordnung ruhig gefallen liesse. So werden z. B. wohl erworbene Rechte der Kaufleute durchaus nicht geschützt. Mit dem Moment der Resolution werden die im Verkehr getroffenen Gegenstände mit der Steuer belastet (Hans D. v. 99 p. 13, 15).

1) S. Philippovich, Die Bank von England 1885 S. 123 und 152 ff.

Reduktionen der Einfuhrzölle finden auf diesem Wege statt, also durch blosse Ver- § 84. ordnung des Parlaments unter Voraussicht der nachträglichen gesetzlichen Feststellung. Diese Reduktionen finden gemäss parlamentarischer Uebung an dem Tag, der auf die Resolution folgt, statt 1).

Wir haben es also hier bei den Resolutionen der beiden Komitees mit Verwaltungsverordnungen und Rechtsverordnungen zu tun, mitunter auch mit solchen, denen jede gesetzliche Ermächtigung fehlt, die aber nur mit der Voraussicht des nachträglichen Zustandekommens der Finanze Acts erlassen werden.

Das Gesetzwerden der Appropriationsakte 2).

I. Die Appropriationsakte ist eine Spezies der sog. Geld- (Money) Bills. Dieselben haben ihre eigenen Regeln, die wir demgemäss vorerst zur Darstellung bringen müssen, ehe wir uns der durch die Appropriationsakte veranlassten Budget- und Geldmittelbewilligung zuwenden.

Vier Regeln, die besonders hervorzuheben sind, beherrschen das bei Money Bills zur Anwendung kommende Verfahren.

1) Sie können nur eingebracht werden auf besondere Veranlassung der Krone (royal recommandation) und nur durch jene Mitglieder des Unterhauses, welche Minister oder wenigstens Privy councillors sind (St. O. 50-61). Das gleiche gilt nach St. O. 62 für die Appropriationsakte. Damit ist gegenüber dem beinahe ausschliesslichen Rechte des Unterhauses, die Money Bill zu bewilligen, ein wirksames Gegengewicht geschaffen.

2) Sie müssen zunächst im Unterhause eingebracht werden und dürfen, da sie hier beschlossen wurden, vom Oberhause nur im ganzen angenommen oder im ganzen verworfen werden. Dies ist schon 1678 und namentlich durch die Resolution von 1860 Verfassungsge

1) Wie sicher sich mitunter das Schatzamt auf Grund blosser Resolutionen des Unterhauses fühlt, ergibt nachstehendes, dem Report of the Committee of Public Accounts 1903 (Parl. Papers Nr. 304) entnommenes Beispiel. Es handelte sich hierbei um Auszahlung von Staatsschuldzinsen von Seiten der Treasury auf Grund einfacher Ermächtigung durch Resolution des Cie of Ways and Means, noch ehe die ermächtigende Finance Act 1901 ergangen war. Der Report sagt: „The Comptroller and Auditor-General calls attention to a matter of law, in which he found himself at variance with the Treasury and their counsel. The question was, whether the money raised on the Loan Fund of 1901, amounting to £ 412 500, to provide for the payment of the first quarterly dividend upon £ 60 000 000 Consols created under the Loan Act, 1891, was public debt. when the Act of Parliament establishing it had not finally passed. The Resolution of the Committee of Ways and Means that the principal and interest of the Loan, above referred to, should be charged on the Consolidated Fund was agreed to on April 29, 1901, but the Act did not receive the Royal Assent till August 17, 1901. The interest was due on July 5, 1901. The Treasury and their counsel held the opinion that the 60 million Consols were already public debt. The Comptroller and Auditor-General permitted the issue of the money from the Exchequer on July 4, 1901, subject to the condition of the opinion of the Law Officers of the Crown being subsequently obtained. That opinion was adverse to the contention of the Treasury, but the law Officers also stated that, in their opinion, as soon as the Act had passed the matter would be sufficiently covered. Your committee feel it to be their duty to express their entire concurrence in this important decision, and to express their satisfaction that the Treasury will in future take care that financial bills shall be presented for the Royal Assent at such a date as shall prevent the possibility of any question arising of the propriety of an issue from the Exchequer being made under them."

2) S. zu folgenden ausser den oben angeführten Schriftstellern noch Anson I. 265 ff.

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