§ 79. von England in der Frage der Geschäftsordnung nachahmen wollten, so wäre es nicht etwa diese oder jene Geschäftsordnungsregel, wie Bentham wähnte, sondern die Art, wie man so tüchtige Parteien gewinnt, wie sie England hat. Die Parteibildung, sollten wir nachahmen, d. h. nicht unnütz die bestehenden zersplittern. Aber lässt sich dies durch Rechtsregeln nachahmen?

Dieselbe steht de jure allen Mitgliedern des Parlaments zu, sowohl denjenigen, welche die Regierung oder das Government bilden, als auch den übrigen, die man als Private members zusammenfasst. Faktisch aber wird sie nur von den ersteren ausgeübt, aus Gründen, welche gleich weiter unten erörtert werden sollen. Mit Recht kann für die Gegenwart C. Ilbert, der englische Jurist sagen: „Die gegenwärtige Praxis ist zum grössten Teil zu der Praxis des Parlaments der ersten Eduarde zurückgekehrt, unter denen der König mit Hilfe seiner Minister Gesetze machte“.

Dreierlei Gründe sind hierfür massgebend gewesen. Vor allem das Anwachsen der sog. sozialpolitischen Gesetzgebung seit der Mitte des 19. Jahrhunderts (Todd II. p. 368 f. und Ilbert a. a. O.). Diese legt den Ministern besondere Sorgfalt bei Abfassung der Gesetze auf und verpflichtet sie durch die im Rahmen dieser Gesetzgebung zu erlassenden Provisional Orders, die unter Umständen der Bestätigung des Parlaments bedürfen, zum stetigen Eingreifen in die Verwaltungsmaschinerie in der Form der Gesetzgebung. Der zweite Grund ist in der Tatsache zu erblicken, dass wichtige Massregeln der Gesetzgebung ohne die notwendige Verantwortlichkeit der Regierung ergehen würden, wollte man sie durch Private members einbringen lassen (Hans. D. vol. 185 p. 1259 ff.).

Der dritte Grund ist vor allem in der Technik der Geschäftsordnung zu suchen, welche dem Government, d. i. der Regierung, eine überragende Stellung in den Parlamentsberatungen seit der Mitte des 19. Jahrhunderts einräumt. Wir haben davon schon oben gesprochen. Hier sei nur noch einiges in Erinnerung gebracht. So ist es ausser dem Rahmen parlamentarischer Etiquette, das Haus über die Erlaubnis abstimmen zu lassen, dass eine Regierungsbill einzubringen sei (Hans. D. vol. 170 p. 494 und 509). Dazu kommt noch, dass die Regierung im Unterhause die meisten Wochentage und Sitzungen parlamentarischer Beratung für ihre Vorlagen und Massregeln geschäftsordnungsmässig in Anspruch nehmen kann. Schliesslich wirkt noch

1) Literatur: May ch. XIX. Ilbert, Legislative Methods and Forms ch. VI. Ilbert, Manual of Procedure 1904 ch. IX.

nach derselben Richtung, d. i. der Einschränkung von gesetzgeberischen Anträgen der § 80. Private members, die Tatsache, dass nach Mitternacht gewöhnlich keine opponierten Bills verhandelt werden dürfen. Man wird gerade aus diesem letzten Punkt ersehen können, wie sehr jede Bill eines Private member von dem Gutdünken der Regierung abhängt. Denn wenn er nicht gleich das besondere Glück hat, dass er einen Gesetzesantrag an einem der ersten Mittwochtage der Session einbringen darf, dann kann er gegen den Willen der Regierung, mit seinem Gesetzesantrag gar nicht zum Worte kommen und diese wird es sicherlich verhindern, wenn der betreffende Antragsteller nicht vollständig seine Bill nach ihrem Willen einrichtet, was man puting the promotor on terms" nennt. Erwägt man noch dazu, dass für gewöhnlich die wichtigsten Bills im Unterhaus ihren Ausgang nehmen, so kann man, obwohl das eben beschriebene Vorrecht der Regierung nur im Unterhause besteht, getrost von einem Gesetzinitiativ monopol der Regierung sprechen. Eine kleine Statistik wird dies am besten erläutern 1):

Also beinahe drei Viertel der gesetzwerdenden Bills werden von der Regierung und nur ein Viertel von Private members eingebracht. So sehr haben sich die Zeiten geändert: Während noch 1829 der Earl Grey behaupten durfte, dass Minister, welche dem Könige geraten hätten, eine Bill im Parlament einbringen zu lassen, nur für diesen Rat, nicht aber für das wirkliche Einbringen des Gesetzesantrags verantwortlich wären da sie diesen nur als Mitglieder des Parlaments eingebracht hätten, wäre eine solche Behauptung heute widersinnig (mirror of parl. 1829, p. 586).

Auf diese Weise ist es auch erklärlich, dass das sog. Vetorecht der Krone heute kaum wieder aufleben wird. Besteht ja doch ein Ersatz dafür in ihrer praktisch geübten Vorsanktion.

Natürlich gibt es davon Ausnahmen. Vor allem in sachlicher Hinsicht. Alle Private Bills sind von der Gesetzgebungsinitiative der Minister frei. Sie werden gewöhnlich weder von den Ministern auf ihrem Wege durch das Parlament gehindert noch gefördert. Schon im Jahre 1830 sagt R. Peel als Staatssekretär des Innern: I must decline interference with any private Bill, and I cannot but think, from the experience of every day, that the principle on which ministers abstain from any such interference is most salutary" (Mirr. of Parliaments 1830 p. 2009) 2). Eine Folge davon ist auch, dass sich die Minister niemals an den Komitees, die über Private Bills verhandeln, beteiligen, sie hätten auch zu wenig Zeit dazu. (H. D. vol. 175 p. 1545.)

Von der oben festgestellten Regel, dass sich die Minister jeder Einmengung in Private Bills enthalten, gibt es eine Ausnahme: nämlich wenn die Private Bill das öffentliche Interesse berührt. Wenn sie dieses nämlich nicht fördert, oder wenn sie

1) S. Ilbert, Methods a. a. O. p. 215.

2) S. auch Mirr. of Parl. 1840 p. 4657 und H. D. vol. 212 p. 627.

§ 80. ihm schadet, dann werden ihr von der Regierung Hindernisse bereitet. (Fall der Mersey Conservancy and Docks Bill H. D. vol. 147 p. 15-19; H. D. vol. 230 p.231; H. D. vol. 198 p. 1128 S. vol. 214 p. 1097; H. D. vol. 230 p. 1949; H. D. vol. 235 p. 881).

§ 81.

Eine andere Ausnahme von der ministeriellen Gesetzgebungsinitiative betrifft Kirchengesetze. So hat Gladstone behauptet (H. D. vol. 205 p. 166 und vol. 206 p. 504), dass die Regierung für gewöhnlich mit Kirchengesetzgebungsanträgen sich nicht beschäftigen solle, es wäre denn, dass sie davon die endgültige Lösung einer Frage erhoffe und erwarte.

In persönlicher Hinsicht finden ebenfalls Ausnahmen von dem Initiativmonopol der Regierung statt. Dass Private members, wenn sie sich mit der Regierung zu stellen wissen, untergeordnetes Gesetzgebungswerk verrichten dürfen, haben wir oben gehört. Mitunter kann aber sogar eine Unterhausmajorität durch Resolutionen Anlass zu Gesetzen geben. So wurde 1833 das Gesetz betreffend die Abschaffung der Sklaverei durch Resolution des Unterhauses veranlasst. Desgleichen wurde im Jahre 1867 der Vorschlag gemacht, die damals in Frage stehende Erweiterung des parlamentarischen Wahlrechts auf Grund von beschlossenen Resolutionen des Unterhauses als gesetzgeberische Massregel einzubringen. (149 H. D. 3 s. 853, 1654.) Mitunter hat eine Unterhausmajorität Gesetzgebungsmassregeln sogar gegen den Willen der Minister veranlasst. So z. B. die Aufhebung der Test- und Corporations-Acte im Jahre 1828 und die Katholikenemanzipation 1829. Doch werden sich solche Fälle gegenwärtig kaum wieder ereignen. Wird eine Massregel der Gesetzgebung von der Regierung eingebracht, so ist es nicht gerade erforderlich, dass ein Kabinettsminister dieselbe einbringt. So wurden 1831 die grosse parlamentarische Reformbill im Unterhaus von Lord Russel, der kein Mitglied des Kabinetts, sondern bloss paymaster of the forces war, desgleichen die irischen Reformen von 1866 und eine ähnliche Bill von 1867 durch Mitglieder des Government, die nicht Kabinettsminister waren, eingebracht. Gladstone hat 1870 bei Beratung des nicht von einem Kabinettsminister eingebrachten Merchant Shipping Code das Prinzip aufgestellt, dass Gesetzanträge, welche nicht Beratungen über Gegenstände involvieren, die den Stempel der Kabinettsverantwortlichkeit an sich tragen müssten, nicht durch einen Kabinettsminister im Parlament eingeführt zu werden brauchen 1).

Das Verfahren bei der Gesetzgebung (Public Bills).

Das Gesetzgebungsverfahren zerfällt in 5 wichtige, von einander gesonderte Stadien. I. Die Einbringung der Bill und die erste Lesung. Eine Bill, d. i. ein Gesetzentwurf, kann nur eingebracht werden, wenn er zuvor als notice angezeigt worden ist. Diese Notiz gibt den genauen und vollen Titel der Bill, doch ist ausserdem für die Zwecke der Tagesordnung (Orders of the day) noch ein kurzer Titel angegeben. Derselbe wird auf jeder Seite der Bill vorgedruckt, ist jedoch wohl zu unterscheiden von dem Short Title, der nach der Praxis des Oberhauses für jede Bill verlangt wird und wonach jede Bill nach der „Short Titles Act" zitiert wird. An dem für den Gesetzesantrag festgesetzten Tag stellt das betr. Parlamentsmitglied den Antrag, dass ihm gestattet werde, die Bill einzubringen. Der Antrag muss Gegenstand und Begründung der Bill enthalten. (May 436.)

Gewöhnlich wird hierbei jede Debatte vermieden. Wird der Antrag angenommen,

1) Hans. D. vol. 201 p. 1997:

which do not involve considerations requiring that the responsibility of the Cabinet should be brought to bear upon them in any special sense“.

so wird der Auftrag erteilt, die Bill zu präsentieren, was durch den Antragsteller er- § 81. folgen und durch ein oder mehrere Mitglieder (höchstens 12) unterstützt werden muss. Zum Zwecke der Präsentation der Bill erhält der Antragsteller ein Blatt Papier, die sog. dummy, in welcher das rohe Schema der Bill im sogen. Public Bill office des Unterhauses für die Zwecke der Präsentation angefertigt wird. Die wörtlich genaue Bill muss nach der Präsentation dem Schriftführer des Hauses, insbesondere dem Clerk, eingehändigt werden, um gedruckt unter den Mitgliedern des Unterhauses zu zirkulieren. Denn eine wesentliche Vorbedingung für die 2. Lesung ist eben diese Zirkulation. Gewöhnlich verstreicht ungefähr eine Woche zwischen der Einbringung und der Zirkulation. Solange die Bill zirkuliert, können beliebige Abänderungen vom Antragsteller gemacht werden. Nach der Zirkulation kann keine Aenderung mehr vorgenommen werden, ausser im Komitee oder durch Amendement. Marginalnoten und Abteilungsziffern sind keine Bestandteile der Bill (11 Ch. D. [1879] p. 461 und 22 Ch. D. 513) und können daher jederzeit auch von den Beamten des Parlaments abgeändert werden. Bei wirklichem Präsentieren der Bill wird der Antragsteller beim Namen aufgerufen, tritt an die Schranke des Hauses (Bar of the house), d. i. der Raum vor dem Sprechertisch und sagt: „a Bill, Sir“ und der Sprecher: „bring it up". Hier wird dieselbe in Gestalt der dummy" dem Clerk des Unterhauses übergeben. Der Clerk liest den Titel der Bill laut vor. Hierauf wird erst die Frage gestellt, ob diese Bill nun das erste Mal gelesen werden soll (That the Bill, be now read the first time"), welche Fragestellung gewöhnlich, ebenso wie die, ob die Bill gedruckt werden soll, ohne jede Debatte erfolgt. Das Lesen der Bill erfolgte früher wohl in der Weise, dass die ganze Bill inhaltlich verlesen wurde. Gegenwärtig wird nur der Titel der Bill verlesen und zwar ist dem schon dadurch Genüge geleistet, dass der Clerk des Hauses bei Verlesung der übrigen auf der Tagesordnung stehenden Gegenstände auch den Titel der Bill verliest.

Seit dem 17. Februar 1902 (Amendment der St. O. Nr. 31) bürgert sich allmählich eine neue Form der Einführung einer Bill ein. Es ist die Einführung, „without order of the house", während die vorhin besprochene eine Einführung in pursuance of an order of the house" genannt wird. Die neue Form besteht darin, dass ein Mitglied des Hauses, welches die Bill einzubringen wünscht, den Tag hierzu dem Hause bekannt gibt, d. i. durch Eintragung in das sog. Notice paper. Die Notiz erscheint dann im Anschluss an die „Votes and proceedings" unter dem Titel „At the Commencement of Public Bussines". Wenn dieser Punkt der Tagesordnung erreicht ist, ruft der Sprecher das betr. Unterhausmitglied auf und dieses legt die Bill auf den Tisch des Hauses. Während bei dem erstgenannten Modus der Einbringung der Gesetzantragsteller an den Sprecher herantritt mit den Worten „a Bill, Sir", übergibt er nunmehr dem Clerk beim zweiten Modus die Bill. Derselbe verliest den kurzen Titel der Bill. Das gilt als die erste Lesung der Bill. Hierauf fragt der Sprecher den Gesetzeinbringer, an welchem Tage er die zweite Lesung fixieren wolle. Bills, welche in einem Komitee des ganzen Hauses ihren Anfang nehmen müssen, wie z. B. alle Geldbills, sind von der zweiten Form der Einbringung ausgeschlossen.

Mitunter kann der Sprecher im Unterhause gleich bei Einbringung eines Gesetzesantrages, gegen den Opposition erwartet wird, eine kurze Feststellung sowohl von dem Einbringer als auch von dem Opponenten verlangen, ohne dass weitere Debatte zugelassen würde. Man nennt dies die ten minutes rule" der St. O. 11 (May 244). Im Oberhause steht es jedem Peer frei, ohne weiteres, insbesondere ohne sog. „notice“, d. i. Ankündigung, den Gesetzesantrag einzubringen, d. i. auf den Tisch des Hauses niederzulegen. Der oben geschilderte Modus Nr. 2 der Einbringung im Unterhause ist im Anschlusse an das im Oberhaus gültige Verfahren eingerichtet worden.

§ 81. Nach der ersten Lesung, die nur Formsache ist, erfolgt die Drucklegung der Bill. Diese kann aber auch schon unmittelbar nach der Einbringung und vor der ersten Lesung erfolgen, muss aber jedenfalls vor der zweiten Lesung erfolgen. Wenn die Bill einmal auf Anordnung des Hauses gedruckt ist, dann kann sie nicht mehr ohne Zustimmung des Hauses abgeändert werden. Ja, es ist sogar schon wider den parlamentarischen Gebrauch, eine zum ersten Mal gelesene Bill ohne Zustimmung des Hauses abzuändern, denn, wie der technische Ausdruck heisst, die Bill ist bereits in den Besitz des Hauses (,into the possession of the house") übergegangen. Der gedruckten Bill kann ein kurzes Memorandum von dem Antragsteller beigefügt werden. Jedoch darf dieses nicht raisonierenden Charakter haben (May 442).

II. Die zweite Lesung. Sie ist der Höhepunkt und der wichtigste Teil des parlamentarischen Gesetzgebungsaktes. An dem für die zweite Lesung festgesetzten Tage stellt der Gesetzeinbringer den Antrag, „That the bill be now read a second time". Das ist der Augenblick, in dem die Bill ihre Kraftprobe zu bestehen hat, denn jetzt können Anträge, welche die Bill für die Session vernichten 1), gestellt werden. Die eine Form eines solchen vernichtenden Antrages ist, dass anstelle des Wortes „nun (now)“ in dem oben angeführten Antrag auf zweite Lesung, die Worte „this day three months" oder „this day six months" eingesetzt werden. Die andere Form ist, dass in dem Antrag auf zweite Lesung alle Worte nach dem Wort "that" weggelassen und eine Resolution eingesetzt werde, welche einen besonderen Grund gegen die zweite Lesung substituiert. Die erste Form des vernichtenden Antrags wird vorgezogen. Denn eine blosse Negation der zweiten Lesung würde diese letztere bloss an dem betr. Tage ausschliessen. Nichts würde aber im Wege stehen, die Bill an einem anderen Tage nochmals einzubringen. Um dies zu verhindern, wird eben der Antrag gestellt, dass diese Bill zwar nicht jetzt, sondern in 3 oder 6 Monaten zum zweiten Mal gelesen werde. Die zweite Lesung wird also auf einen Tag verlegt, der ausserhalb der voraussichtlichen Tagung des Parlaments, also ausserhalb der Session liegt. Dies kommt ebenfalls und noch viel wirksamer als die blosse Negation, einer Verwerfung der zweiten Lesung gleich.

Bei der Diskussion über die zweite Lesung darf nicht in das Detail der Bill gegangen werden. Es wird nur das Prinzip der Bill erörtert. Amendments, sofern sie sich auf den Inhalt der Bill beziehen, werden in diesem Stadium nicht entgegengenommen. Erst nach der zweiten Lesung ist dies zulässig.

III. Das Komitee-Verfahren 2). Wenn die Bill zum zweiten Mal gelesen ist,

1) Die Regel, wonach eine in einem Hause durchgefallene Bill, in demselben Hause in derselben Session nicht wieder eingebracht werden kann, findet sich zuerst ausgesprochen in den Lords Journals vom 17. Mai 1606: „Ordered, as the course of Procedure of a Bill in the House, that when a Bill hath been brought in the House, proceeded withall, and Rejected, another Bill of the same argument and matter, may not be renewed and begun again, in the same Session, and in the same House where the former Bill was begun; but, if a Bill begun in one of the Houses, and there allowed and passed, be sent unto the other House, although it be then on Reading disliked and refused; nevertheless, if the matter be thought fit to be proceeded withall, and that it may be done better by a new Bill, it is holden Agreeable to the Order of Parliament, that a new Bill of the same matter may be drawn and begun again in that House, whereunto it was sent as aforesaid". Dies ist noch heute geltendes Recht!

2) Die frühesten Normen zur Herbeiführung eines geregelten Komiteeverfahrens finden sich schon zu Beginn des 17. Jahrhunderts. So schon Lords Journals vom 19. Dez. 1601, dass nach der 3. Lesung kein Recommitment möglich; wiederholt als Order: Lords Journals vom 1. Dez. 1621. Die Bestellung eines besonderen Berichterstatters des Komitees finden