für die „Procès-vérbaux", die nicht aus der Mitte des Hauses zu nehmen und daher zu § 77. bezahlen waren (art. 69).

In ähnlicher Weise, nur in noch grösserer Anlehnung an die Aeusserlichkeiten des englischen Rechts, hat sich die Geschäftsordnung der Pairs gefallen. Da ist der Chancelier" des Reiches Vorsitzender. Ihm untergeordnet der „Garde des Registres" entsprechend dem englischen Clerk of the Parliament, und der „Grand réferèndaire" entsprechend dem Gentleman-Usher of the Back rod. Die Legitimation und der Neueintritt von Pairs vollzieht sich ganz so wie das englische Vorbild es vorschreibt (art. 76 ff. der Geschäftsordnung vom 28. Juni 1814 in der Fassung vom 2. Juli d. J. Arch. parl. 12 p. 89 ff.). Die Verhandlungsprotokolle, die nur an die Mitglieder des Parlaments verteilt werden dürfen, enthalten nur wie die englischen Vorbilder, die Ereignisse der Verhandlung in knapper Form ohne Mitteilung der Reden (art. 71). Die dem englischen Rechte entlehnte Reihenfolge der Parlamentsgeschäfte ist hier noch viel strenger normiert als in der Geschäftsordnung der Deputiertenkammer. Ein eigener Titel II der Geschäftsordnung handelt von der „Ordre des Déliberations": zuerst kommen die von der Regierung eingebrachten Gesetzvorlagen daran. Sodann die Kommissionsberichte über die Vorlagen, in der Reihenfolge, wie sie den Kommissionen überwiesen worden sind. Und zwar zunächst die Kommissionsberichte über Regierungsvorlagen (art. 20), sodann die andern. Schliesslich erst zum Schlusse die Anträge der einzelnen Mitglieder, entsprechend der Stellung der englischen Private Members.

Einberufung, Vertagung, Schliessung und Auflösung der beiden Kammern vollzieht sich ganz nach englischem Muster. („Réglement déterminant les rélations qui doivent exister entre la chambre des pairs, la chambre des deputés, le Roi et les chambres entre elles" s. Archives parl. a. a. O. 68).

Sogar das englische Le roi s'avisera" für den Fall der Sanktionsverweigerung ist in sklavischer Weise nachgeahmt („Titre IV. des letztzitierten Reglements a. 1: „Le Roi refuse sa sanction par cette formule: le Roi s'avisera“).

Die zitierten Reglements sind für das deutsche Recht auch von Bedeutung geworden, insoferne als sowohl das badische (s. Mittermaier in Rotteck-Welcker, Staatslexikon 1838 vol. 6 S. 614) wie auch das württembergische und bayerische Recht, letzteres mit einiger Selbständigkeit, sie grösstenteils übernommen haben.

Wir können dieses Hinüberwirken hier nicht im einzelnen näher verfolgen, weil dies über den Zweck und Rahmen dieses Buches hinausgehen würde.

Nur auf zwei Punkte der Rezeption sei hier aufmerksam gemacht.

Der eine betrifft die sog. Schliessung der Session.

Der Art. 50 der Charte von 1814 hatte bestimmt: „le Roi convoque chaque année les Chambres; il les proroge, et peut dissoudre. . . .“

Man wollte mit dieser Bestimmung, wie die Archives parl. (2. ser. vol. 12 p. 145) deutlich sagen, damals nur den bis dahin herrschenden Sprachgebrauch des „proroger“ im Sinne von „continuer", d. h. „vertagen" wiedergeben. Als man aber an die Geschäftsordnung und damit an die Ausführung jener Bestimmung der Charte von 1814 ging, da besann man sich darauf, dass man doch englisches Recht rezipieren wolle, und unterschob nunmehr der früheren Bestimmung der Charte in bezug auf das „proroger", den englischen Sinn des Wortes, nämlich: Schluss der Session. Freilich gab es so einsichtige Leute, die damals dagegen waren, weil man damit den hergebrachten Sinn des Wortes verändere.

Zur Ausführung jener Bestimmung hatte nämlich das Reglement, das die Beziehungen beider Kammern zu einander und zum Könige regelte, in seinem Entwurfe Titel II. art. 4 die Anordnung getroffen „La chambre se sépare à l'instant, si la

§ 77. proclamation proroge la session, ou dissout la chambre des députés". (Arch. parl. a. a. O. 69.) Wie man sieht, war dieser Wortlaut nach dem Regierungsentwurf noch dem alten französischen Sprachgebrauch treu. Man wollte auf Seite der Regierung nur eine Vertagung. Aber die Anglomanen in der 2. Kammer wollten mehr.

Trotzdem man offenbar seiner Sache unsicher war („Les avis ont été partagé sur le sens des mots proroge la session"), wendet man gegen die erste Fassung ein, dass man nur die Kammern, wie in England prorogieren könne. Nicht aber eine Session. Und weil die Ansichten geteilt waren, ein Teil der Deputierten unter „proroger" die Schliessung der Session nach englischem Vorbilde, die andern mit dem französischen Sprachgebrauch, also mit der Bedeutung des „proroger" als Vertagung sich zufrieden gaben („Les uns y ont vu la clôture de la session, et les autres sa continuation à une autre époque."), so einigte man sich auf einen Mittelweg. Man nahm in die endgültige Fassung beide Bedeutungen des „proroger“ auf, die französische und die englische, um den Wortsinn der Charte - Bestimmung auf jeden Fall zu treffen. Der endgültig angenommene Artikel lautete: „La chambre se sépare à l'instant si la proclamation ordonne la clôture de la session, l'ajournement ou la dissolution de la chambre". (Arch. a. a. O. 352.)

Damit war wohl eine der unsinnigsten Nachahmungen des englischen Rechts verübt worden. Denn sinnlos ist die Vertagung durch den König neben der Schliessung. In England ist die Prorogation zu einer Zeit entstanden, wo man von einer Vertagung durch die beiden Kammern noch nichts wusste. Als diese letztere, wie wir oben hörten, zur Zeit der puritanischen Revolution aufkam, hatte es einen Sinn von solcher Vertagung neben der Prorogation durch den König zu sprechen. Aber eine Vertagung neben der Schliessung und zwar beide durch den König, war eine solche Ueberfülle von Instituten, die die Oekonomie des englischen Rechts zwar nicht direkt abschaffte, aber langsam verschwinden machte. Seit 1621, also seit der Zeit, wo die Vertagung beider Häuser aus ihrem freien Willen aufkam, ist in England überhaupt keine Vertagung durch den König vorgekommen (May 45) 1).

Das Unvernünftige der Nachahmung bestand nun darin, dass man diese geschichtliche Entwicklung in England übersah, und eine Vertagung durch den König neben die Schliessung der Session hinstellte, während das englische Vorbild nur eine Vertagung beider Kammern aus eigenem Antriebe neben der Schliessung der Session kennt.

Diese unverständige Nachahmung ist aber leider Gemeingut beinahe sämtlicher Verfassungen des Kontinentes insbesondere Deutschlands geworden.

Denn noch immer heisst es in dem Verfassungsrecht der meisten Staaten: „Der Monarch eröffnet, vertagt und schliesst die Kammern".

Eine andere Nachahmung englischen Rechts ist damals 1814 vorgenommen und ebenfalls auf dem Wege über die süddeutschen Verfassungen fester Bestandteil der konstitutionellen Doktrin geworden. Es war die Frage nach dem Verhältnisse zwischen dem Gesetz und der Geschäftsordnung, insbesondere zwischen Verfassungsgesetz und Geschäftsordnung. Wir haben oben gehört, wie die Constituante durch das Naturrecht sich über dieses Problem hinwegsetzte und zur freien Autonomie, zur Vereinsautonomie in An

1) Das steht auch nicht im Widerspruche mit der Tatsache, dass bis 1814 auf Wunsch des Königs sich beide Häuser vertagten. Immer war es seit 1621 ein SichVertagen, kein Vertagtwerden der Häuser.

wendung auf die parlamentarischen Geschäftsordnungen gelangt war einer Auffas- § 78. sung, die dann in Deutschland seit 1848 neu auflebte und für die Geschäftsordnungen, die nach dem Muster der preussischen von 1848/49 ergingen, aufgenommen wurde. Vor dieser Auffassung der Geschäftsordnung schauderte die Restaurationszeit in Frankreich zurück. Ihr schwebten noch zu sehr die zügellosen Freiheiten der Constituante und der ihr nachfolgenden gesetzgebenden Körperschaften, die alle von jener naturrechtlichen Vereinsautonomie ausgegangen waren, vor. Deshalb war man bei Ausführungen des Reglements, in beiden Häusern sorgfältig darauf bedacht, dass man die Bestimmungen desselben in vollständigster Harmonie mit der Charte von 1814 setzte. So heisst es darüber in den Arch. Parl. II. serie vol. 12 p. 144: „Le règlement proposé a pour objet, non seulement le cérémonial des communications, mais encore plusieurs dispositions interprétatives de la Charte constitutionelle. C'est principalement sous ce dernier rapport qu'il a été discuté, et qu'il doit fixer votre attention. La Charte constitutionelle est devenue la propriété de la nation, le titre perpetuel, irrevocable et imprescriptible des droits du peuple francais . . Un respect religieux doit la maintenir intacte et le premier de nos devoirs est de veiller sans cesse à ce qui n'éprouve aucune altération. C'est surtout lorsqu'il s'agit de régler des attibutions, qu'il importe de s'assurer que la loi organique sera en harmonie parfaite avec le texte de la charte." Diese Stelle handelt zwar bloss von dem Reglement, das den Verkehr der beiden Kammern untereinander und zum Könige regeln sollte. Aber auch betreffs der andern Reglements, welche die innere Geschäftsordnung regelten, war man der Meinung, dass solche nur auf dem Wege des Gesetzes ergehen könnten. Die Kammer der Deputierten war einhellig dieser Meinung.

Sie behandelte daher das ihr von der Regierung vorgelegte Reglement ganz nach Gesetzesart und versah dasselbe mit Amendements (Arch. parl. a. a. O. p. 215). Auch in der Kammer der Pairs war ein Teil der Ansicht, dass die Geschäftsordnung für jede der beiden Kammern nur auf dem Wege des Gesetzes erlassen werden dürfte. (Arch. parl. a. a. O. 230: „Un membre s'étonne. qu'une branche de la puissance legislative a le droit d'obliger les deux autres par les règlements à la confections desquelles cellesci n'auront eu aucune part".)

Aber die Majorität der Pairs ging von der Manie der Rezeption englischen Rechts und von Liebedienerei gegen die Krone aus. Es wurde behauptet, dass es sich bei Regelung der Geschäftsordnung des Oberhauses auch um Prärogativrechte der Krone handle. Man müsse demnach auf die Vorlage eines Reglements durch die Regierung warten und dann dasselbe ohne weiteres annehmen, hiebei selbstverständlich keine Mitwirkung der Deputierten zulassen, mithin die Gesetzesform ausschliessen. Arch. parl. a. a. O. 229: „Elle (sc. la chambre) a vu sans doute, dans les amendements proposés, comme elle avait alors vu dans le règlement originaire, un acte de l'autorité royale statuant sur les objets qui son exclusivement de sa compétence. En effet, les objets traités dans le règlement ne pouvaient faire la matière d'une loi, puisqu'ils sont tous relatifs à une question de cérémonial et de préséance, à des distinctions et à des prérogatives qui ne peuvent émaner que du Roi source de tout honneur et de toute disstinction... Il faut donc reconnaître qu'au Roi seul appartient d'établir ces rapport de distinction et de préminance qui sont l'objet de ce règlement. . . . elle (la chambre) a cru devoir, par respect pour l'autorité royale adopter le règlement tel qu'il lui était proposé.“

Die Ansicht drang durch, wurde von der Regierung acceptiert, und so kam es, dass das Reglement für das Oberhaus durch eine Vereinbarung bloss zwischen Regie

§ 77. rung und Kammer zustande kam. Dieser Vorgang kam nach Süddeutschland, das ja in seinen Verfassungen die Charte von 1814 als Vorbild ansah. So beruht auch ein Teil der Geschäftsordnung der badischen Kammern nur auf Vereinbarung zwischen Regierung und jeder interessierten Kammer. (Walz, Ueber die Prüfung parlamentarischer Wahlen zunächst nach badischem Rechte 1902, S. 14 ff.) Desgleichen die ersten Geschäftsordnungen von Bayern und Württemberg. (Seydel, Bayer. Staatsrecht I. 455 und Mohl, Württ. Staatsrecht I. p. 698.)

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Bentham's Taktik".

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I. So hatte man in den ersten zwei Jahrzehnten in Frankreich und durch Frankreichs Vermittlung in Deutschland mit der englischen Lex et consuetudo parliamenti Bekanntschaft gemacht. Man hatte sich Bentham's kurzen Entwurf der Geschäftsordnung des Unterhauses in der französischen Constituante zu Nutze gemacht und hatte dort, wo er versagte, grösstenteils Naturrecht eingefügt. Man hatte ferner zur Zeit der Restauration das englische Recht und insbesondere das parlamentarische Verfahren rezipiert, aber, wie wir sahen, ebenso umfassend wie unverständig und nur am äusseren haftend. Nun trat ein Mann auf, der schon früher seine Autorität bestimmend in die Wagschale geworfen hatte, der aber nun der Gestaltung der parlamentarischen Geschäftsordnung eine wissenschaftliche Basis geben wollte. Er hoffte dies nutzbringend durch eine Kontrastierung der in der französischen Constituante in Geltung gestandenen Geschäftsordnung und der englischen zu erreichen, nur indem er für die Vorzüge der einen oder anderen Bestimmung jedesmal eine nähere Begründung brachte. Dieser Mann war der uns schon bekannte Jeremias Bentham, diesmal aber in einer umfassenden Monographie: „An essay on Political Tactics or Inquiries concerning the discipline and mode of proceeding proper to be observed in political assemblies principally applied to te practice of the British Parliament and to the Constitution and situation of the National assembly of France“. Das Buch erschien zuerst am Ausgange des 2. Jahrzehnts des vorigen Jahrhunderts (gegen 1816) in französischer Sprache und war, wie überhaupt alle Werke Bentham's durch den Genfer Dumont herausgegeben. In Deutschland erschien es zuerst durch Vermittlung des Dr. Meynier in deutscher Sprache 1817 bei Enke in Erlangen, nach welcher Ausgabe auch im folgenden meistens zitiert wird. Ehe wir an die Analyse des Bentham'schen Buches und an seine Kritik gehen, möchte ich noch kurz den Einfluss desselben auf die kommende Rechtsentwicklung in Frankreich und in Deutschland skizzieren.

Vor allem wirkt Bentham gleich schon im nächsten Jahrzehnt, d. i. in den 20er Jahren auf die Geschäftsordnung der französischen Pairskammer. Ganz so wie Bentham es empfohlen (opus zit. nach der deutschen Uebersetzung a. a. O. 162) wird durch Beschluss des Hauses vom 22. Juni 1820 eine Stimmliste bei Abstimmungen nicht nur für die Pro- und Kontra-Votierenden, sondern auch für die Unschlüssigen eingerichtet. (Siehe Archives parl. 551 II. série, 84. Bd.) Bentham hatte die Notwendigkeit derselben mit vielerlei pedantischen Argumenten vorgebracht. Sie wird flugs rezipiert. Bentham hatte ferner die Bestellung der Komitees des Hauses durch freie Wahl empfohlen. Flugs wird dann auch in der Pairskammer neben der früheren Bestellung der Komitees durch den Vorsitzenden auch die Möglichkeit freier Wahl durch die Kammer offen gehalten. Ein Beschluss des Hauses der Pairs vom 7. Mai 1828 (Arch. parl. p. 549 II. série 84. Bd.) eröffnet die Norm, dass bei Bildung aller Komitees, die über Gesetzesvorschläge zu beraten haben, der Präsident die Kammer zu befragen habe, ob er die Mitglieder bestellen solle oder ob die Kammer selbst die Wahl vorzunehmen wünsche. Auf Bentham's Einfluss ist auch das Mass der in der Pairs

kammer damals zuerst beschlossenen Veröffentlichung der Verhandlungsprotokolle zu- § 78. rückzuführen. (Man vergl. Bentham a. a. O. 25 und 35 mit Arch. parl. a. a. 0. 558 und dem dort abgedruckten Beschluss vom 7. Sept. 1830.) Die Vorschrift, dass eine durchgefallene Bill nicht in derselben Session vorgebracht werden dürfe (s. Archives a. a. O. p. 555) und vieles andere 1) aus dieser Zeit könnte noch angeführt werden, doch gehört dies in eine ausführliche Darstellung, die die Rezeptionsgeschichte des englischen Parlamentsrechts beschreibt und die hier zum ersten Male versuchsweise bloss angedeutet werden soll.

Als die Charte von 1830 nach der Julirevolution den beiden Kammern das Recht der Gesetzesinitiative gab, da wurde auch die Geschäftsordnung dementsprechend umgestaltet. In der Deputiertenkammer zuerst wurde, wo an Stelle der früheren weitläufigen Prozedur (Anmeldung des Antrages, Erlaubnis der Diskussion, Auseinandersetzung der Motive und Erlaubnis der Diskussion in den drei Lesungen) nunmehr ein vereinfachtes Verfahren, ganz so wie es Bentham a. a. O. 120 ff. empfohlen hatte, eingeführt, nämlich erste Antragsstellung und General debatte, Beratung der einzelnen Artikel und schliesslich Beratung der dazu gemachten Amendements und der gesamten Gesetzesvorlage (Arch. parl. II. série vol. 63 p. 151 ff. und 213 ff.). Desgleichen dann im Pairhause im Jahre 1833. (Arch. parl. a. a. O. vol. 84 p. 543 ff.)

Auch sonst ist der Einfluss Bentham's unverkennbar. Seinem Rate entsprechend a. a. O. wurde das Abstimmungsverfahren modifiziert. Es wird eine Forderung summarischer neben der ziffernmässigen Abstimmung, wenn dies von einer bestimmten Anzahl verlangt wird, die Forderung öffentlicher Abstimmung für alle Antragsabstimmungen, dagegen geheimer für alle Wahlen innerhalb des Hauses durchgeführt. Ja selbst in einem so kleinlich erscheinenden Punkte, wie der Rat, bei der geheimen Abstimmung mit schwarzen und weissen Kugeln zu operieren, fand Bentham in der Pairskammer Anklang. Dies und manches andere spricht deutlich für den Einfluss Bentham's auf die französischen Geschäftsordnungen der 30er Jahre. Diese sind dann beinahe wörtlich von den Belgiern 1831 aufgenommen worden, so in der belgischen Geschäftsordnung der Deputiertenkammer vom 6. Okt. 1831, und diese letztere ist die Grundlage der preussischen, noch heute in Geltung stehenden, Geschäftsordnung für die 2. Kammer geworden. (Stenogr. Verhandlungen der 2. Kammer 1849, Bd. I. S. 324, Sitzung vom 28. März). Deren Einfluss auf die deutschen Geschäftsordnungen der Folgezeit ist ebenso bekannt, wie im einzelnen noch nicht ausgeführt. So weitreichend war der Einfluss Bentham's. Durch Mohl's Vermittlung, der den ersten Entwurf für die Geschäftsordnung der Frankfurter Nationalversammlung ausarbeitete und selbst Berichterstatter des über die Geschäftsordnung in dem Frankfurter Parlament beratenden Komitees war (Sten. Bericht über die Verhandlungen der deutschen konstituierenden Nationalversammlung 1848 I. 165 ff) ist Bentham's Einfluss durchschlagend geworden. Mohl führt ihn als gewichtige Autorität an (Vorschläge zu einer Geschäftsordnung des verfassungsgebenden Reichstags, Heidelberg 1818) 2). Die Geschäftsordnung von Frankfurt wirkte

1) Wie sehr man sich damals selbst in Detailfragen der parl. Geschäftsordnung in der franz. Pairkammer nach engl. Vorbilde richtete, geht aus einer Anfrage des Herzogs von Broglie, die derselbe am 10. April in einem Briefe an den damaligen Sprecher des Unterhauses richtete, hervor. S. Colchester, Diary III. 480 f.

2) Bezeichnend für diesen Zusammenhang der konstitutionellen Doktrin und Bent ham in der Frage der parlamentarischen Geschäftsordnung ist das Urteil von Mohl (Geschichte und Literatur der Staatswissenschaften III. S. 627 f.): Die geistreiche und ihrem Inhalte nach zum grossen Teile vortreffliche Arbeit über die Behandlung der Geschäfte in beratenden Versammlungen" hat in Dumont's französischer Bearbeitung wohl zuerst auf dem Festlande die Aufmerksamkeit in weiteren Kreisen auf Bentham gerichtet. Und mit Handbuch des Oeffentlichen Rechts IV. II. 4. 1. England. 28