2. Der Contempt of Court1).

Das Privileg gegen widerspenstige Individuen im allgemeinen, nicht bloss gegen Abgeordnete, die Zwangsgewalt wegen Verachtung des Gerichtshofes, Contempt of Court, zu üben, wird ebenfalls von den Juristen aus der Stellung jedes der beiden Häuser als Gerichtshof des Landes abgeleitet. Jedes der beiden Häuser hat dieses Recht, d. h. wegen Ausserachtlassung seiner Privilegien von seiten irgend einer Person gegen diese mit Zwangsgewalt einzuschreiten. Diese Zwangsgewalt hat jeder Gerichtshof, der Court of record ist 2). Das Oberhaus hat dieses Recht ziemlich spärlich geübt, einmal 1677 (Earl of Shaftesbury's Case 6 St. Tr. 1269). Das letzte Mal 1799, als es den Verleger des „Cambridge intelligencer" wegen Schmähschrift gegen einen geistlichen Lord ins Gefängnis führen liess. Feststehende Rechtsauffassung ist gegenwärtig, dass die Konstatierung, die das Oberhaus macht, das X. Y. wegen Contempt of Court in Haft sei, jede weitere richterliche Ueberprüfung der Tatsache, ob wirklich Grund zur Annahme eines Contempt of Court vorliegt, den übrigen Gerichten des Landes verwehrt (Sam. Barnadiston's case 6 St. Tr. 609, s. auch Anson I. 300 f.).

Das Unterhaus macht von diesem Privileg viel reichlicheren Gebrauch. Selbst ausserhalb des Hauses begangene Verletzungen seiner Privilegien und selbst gegen Nichtmitglieder des Unterhauses kann es jene Zwangsgewalt des Contempt of Court ausüben. Als solcher wird z. B. aufgefasst der Versuch der Bestechung des Sprechers (1871 L. R. 3 P. C. 562. Dies was allerdings ein Fall, der sich in der australischen Kolonie Victoria ereignete). Contempt of Court ist ferner, wenn ein vorgeladener Zeuge vor dem Unterhause nicht erscheint (Gosset v. Howard 1846, 16 L. J. Q. B. 345, Ex. Ch.) u. a. m.

Ueber die Tatsache, was als Bruch der Privilegien und demnach als Contempt of Court aufzufassen sei, entscheidet, ohne dass andere richterliche Ueberprüfung zulässig wäre, ausschliesslich das Unterhaus (Law Mag. a. a. O. p. 63). Das Haus braucht auch gar keinen Tatbestand des Contempt anzugeben und kann sich mit der blossen Konstatierung, dass ein solcher vorliege, begnügen, ohne dass eine richterliche Ueberprüfung dieser seiner Ansicht in Gestalt eines Writ of Habeas Corpus zulässig wäre. Dadurch erhält das Unterhaus in der Auslegung dessen, was es als sein Privilegium betrachtet, eine Latitude, die natürlich am besten geeignet ist, seine Rechtssatzanmassungen vor jeder richterlichen Ueberprüfung zu schützen.

Zu bemerken wäre noch, dass die Freiheitstrafe, die das Unterhaus wegen Contempt of Court verhängen darf, höchstens so lange dauert als die Session (Law Mag. a. a. (). p. 63), dass dagegen das Oberhaus ohne diese Beschränkung ist.

Durch diese beiden Momente, die Unüberprüfbarkeit parlamentarischer Beschlüsse und die Zwangsgewalt wegen Contempt of Court kann sich faktisches parlamentarisches Gewohnheitsunrecht in Gewohnheitsrecht umwandeln.

III.

Wir haben die juristische Natur der Lex Parliamenti als Gerichtsgebrauch charakterisiert und müssen hier noch betonen, dass jene Lex Parliamenti für sich genom

1) S. darüber Law Magazine and Review N. S. vol. XVII, p. 62 ff. und 130 ff. 2) Die sog. supervising courts, d. h. die Obergerichte, zu denen beide Häuser gehören, haben diese Zwangsgewalt bei contempt in- und ausserhalb des Gerichts („in the face of Court" oder „without the courts"). Die inferior courts haben die Zwangsgewalt nur bei contempt in face of the court", also im Angesicht des Gerichts.

Handbuch des Oeffentlichen Rechts IV. II. 4. 1. England.

24

§ 67.

§ 67. men eine ebenso selbständige Rechtsquelle neben dem Common law und dem Gesetzesrecht darstellt wie die Equity. Aehnlich wie die letztere hat sich auch die Lex Parliamenti entwickelt. Denn wie diese sich dadurch ausbildete, dass der Kanzler mittelst Injunction" den Gerichten die Ueberprüfung seiner Billigkeitsdekrete untersagte und mittelst writ of subpoena" den Individuen gegenüber seine Macht und Zwangsgewalt durchzusetzen wusste, so dass sie gezwungen waren, vor seinem Gerichtshof zu erscheinen, gerade so hat sich auch die Lex Parliamenti entwickelt, indem sie gestützt ist auf die Unüberprüfbarkeit parlamentarischer Resolutionen seitens der ordentlichen Gerichte und den Contempt of Court.

$ 68.

Geschichte des parlamentarischen Verfahrens im 19. Jahrhundert 1).

Die Geschichte des parlamentarischen Verfahrens ist erfüllt von dem Bestreben, sich aus den mittelalterlichen Formen, in welche das parlamentarische Verfahren durch seinen Charakter als Prozessverfahren eingeschnürt war, zu befreien. Um es kurz zu sagen, es galt, ein Prozessverfahren in ein moderner Legislatur angepasstes Verfahren umzuwandeln.

Dass das alte englische Parlamentsverfahren vorwiegend Gerichtsverfahren war, ist keine bloss auf England beschränkte Eigentümlichkeit. Wir finden sie auch in Deutschland im Verfahren des alten Reichstags. So sagt Hermann Ehrenberg in seiner Studie „der deutsche Reichstag in den Jahren 1272 bis 1378" 2) (Seite 57): „Die entscheidende Abstimmung ging nach Art der gerichtlichen Urteilsfindung vor sich. Der König oder wer sonstiger Antragsteller war, stellte die Frage oder bat um Entscheidung; es wurde eine Antwort erteilt und der Reihe nach gaben die einzelnen ihre Stimme ab“. Die Tatsache des Beschlusses wurde mit „sententiatum existit coram nobis" bezeichnet.

Ganz dasselbe finden wir auch in England und als Ueberrest die bis auf den heutigen Tag übliche Fragestellung, um einen Beschluss herbeizuführen, vergleichbar der alten mittelalterlichen Urteilsfindung. Dass dies letztere in England auch so aufgefasst wurde, beweist die Tatsache, dass noch in der Zeit der Königin Elisabeth die dritte Lesung einer Bill als Judicium bezeichnet wird. Aber selbst bis in die heutige Zeit sind noch Spuren jener Tatsache, dass das mittelalterliche parlamentarische Verfahren Prozessverfahren war, zu konstatieren. Ich will nur kurz erwähnen, dass oben bereits ausführlich nachgewiesen wurde, dass das englische Gesetz bis ins 16. Jahrhundert, ja bis zu Anfang des 18. Jahrhunderts als Urteil, Judgement, aufgefasst wurde und dass sich Ueberreste dieser Auffassung noch heute in der Lehre von der Gesetzesinterpretation vorfinden. Hier sei nur besonders hervorgehoben, dass die Parla

1) Der folgende § beruht auf eigener Durchforschung der Quellen, insbes. der Blaubücher, die an entsprechender Stelle zitiert sind. In keinem Buche hat dieser Gegenstand bisher Erörterung gefunden. 2) Forschungen zur deutschen Geschichte, Bd. 9.

mentsprivilegien des Contempt of Court und der Unüberprüfbarkeit parlamentarischer Be- § 68. schlüsse beiden Häusern in ihrer Eigenschaft als Gerichtshöfe zukommen. Ebenso sind die den einzelnen Mitgliedern des Parlaments, namentlich des Unterhauses gewährten Privilegien geschichtlich aus der Gleichstellung jener mit den Richtern des Landes hervorgegangen, wie dies noch unten näher gezeigt werden soll. Desgleichen spricht die strikte Gebundenheit und Reihenfolge, in der die Parlamentsgeschäfte auch noch heute erledigt werden, für den prozessualen Charakter des Verfahrens. Nur aus diesem letzteren ist auch die formelle Gebundenheit der Mitglieder, die nur einmal in der Debatte das Wort ergreifen können u. a. m., zu erklären. Der wichtigste Ueberrest jenes mittelalterlichen prozessualen Charakters, den das Parlamentsverfahren an sich trug und der bis in unsere Zeit hineinragt, ist die englische Eigentümlichkeit des Private Bill-Verfahrens, das, wie noch unten weiter nachgewiesen werden wird, selbst heute noch den Charakter eines Gerichtsverfahrens hat.

Man hatte dieses letztere als Merkwürdigkeit aus der alten Zeit bis in unsere Tage hineinreichend vorgefunden und doch hat niemand zu erklären gewusst, warum es sich so in seinem Charakter als Gerichtsverfahren erhalten hat. Der Grund hierfür liegt einfach darin, dass zu Anfang des 19. Jahrhunderts eben das Public - Bill - Verfahren nicht minder den Charakter eines Prozessverfahrens an sich trug als das Private - Bill - Verfahren. Freilich hatte man schon, in der Zeit der Tudors unter dem Einfluss des römischen Rechts erkannt, dass die öffentlichen Gesetze „Pro bono publico" etwas anderes seien als die blossen Prozesssachen1), wie sie Private - Bills darstellen. Aber wie wenig tiefgreifend dieser Unterschied das Verfahren für beide Arten von Gesetzen beeinflusste, geht am besten aus der Tatsache hervor, dass Clifford, der bedeutendste Kenner des Private-Bill-Verfahrens unserer Tage zutreffend sagen kann (II. p. 788): „Bis zum Jahre 1813 war keine besondere Maschinerie weder in dem einen noch in dem andern Hause für das Private-Bill-Verfahren zum Unterschied von dem Public-Bill-Verfahren". Das Committee on petitions wurde für Private-Bills ebenso wie für Public-Bills verwendet (Clifford, History of Private Bill Legislation II. 792). Die Komiteeberatung über die ersten glich gar zu sehr der über die letztern. Sehr zum Schaden der Unparteilichkeit, wie sie in den Private-Bill-Committees für ein wirklich richterliches Verfahren nötig war. Seit Anfang des 19. Jahrhunderts vertiefte sich nun der Gegensatz zwischen Private- und Public-Bills durch zwei sich kreuzende Gedankengänge. Auf der einen Seite war man bemüht, den gerichtlichen Charakter des Private-Bill-Verfahrens zu verschärfen, auf der andern Seite strebte man darnach, das Verfahren für PublicBills aus den mittelalterlichen Formen des gerichtlichen Verfahrens, wie sie bis zum 19. Jahrhundert das gesamte parlamentarische Verfahren umschlossen hatten, herauszuschälen und den modern legislatorischen Bedürfnissen anzupassen. So ward, und das ist die kürzeste Charakteristik der geschichtlichen Entwicklung, die das parlamentarische Verfahren im 19. Jahrhundert durchzumachen hatte, für das Private - Bill-Verfahren der mittelalterliche prozessuale Charakter noch wesentlich vertieft, für das Public-Bill-Verfahren hingegen im wesentlichen beseitigt. Wie sich diese Entwicklung für das Private-Bill-Verfahren darstellt, wird noch weiter unten gezeigt werden. Hier soll nur die Befreiung des 1) Coke ist einer der ersten, der hier scheidet: in der Sitzung des Unterhauses vom 27. Februar sagt er: Lex et consuetudo Parliamenti“. There are four Kinds of Proceedings: (1)" by Bill. (2) by Judicature. (3) by Petition of Right against abuse. (4) by Petition of Grace. Parry a. a. 0. 293.

§ 68. Public-Bill-Verfahrens und des übrigen parlamentarischen Verfahrens von den mittelalterlichen Gerichtsformen skizziert werden.

II.

Den ersten Anstoss zur Loslösung von den alten Formen gerichtlicher Prozedur gab das grosse Anwachsen der sogenannten öffentlichen Petitionen (Public-Petitions), wie sie natürlich mit jeder modernen Legislatur in Verbindung stehen, zu Beginn der 30er Jahre. Ein im Jahre 1831 1) erschienenes Blaubuch veröffentlicht ein klares Bild dieser Tatsachen durch Zahlen.

Diesen Tatsachen gegenüber konnte man natürlich nicht mit der alten Behandlung der Petitionen, die keinen Unterschied zwischen Public- und Private-Petitions machte, auskommen. Zwar war schon seit dem 12. Regierungsjahr Jakobs I. ein General-Komitee, d. i. ein Komitee des ganzen Hauses für die Behandlung der Petitionen eingerichtet. Doch sass dies nicht regelmässig, sondern von Zeit zu Zeit 2), je nachdem die Zahl der Petitionen besonders stark angewachsen war, und je nach Bedarf wurden besondere Instruktionen und besondere Tagung dieser Committees on Petitions festgesetzt.

1831 suchte man dieses Komitee zu modernisieren; es sollte an bestimmten Wochentagen sitzen (s. Todd II. p. 375-280). Je mehr nun seit dieser Zeit die sozialpolitischen Aufgaben der Gesetzgebung überhand nahmen, je mehr insbesondere eine moderne Verwaltungsgesetzgebung zu schaffen war, desto eher musste dieser Umstand in Verbindung mit dem erstgenannten dahin führen, den Mitgliedern der Regierung im Unterhause eine bevorrechtigte Stellung einzuräumen, so dass sie in der Lage waren, der wachsenden Last jener Gesetzgebung zu entsprechen. Zweierlei Aufgaben standen damit im Zusammenhange: Einmal sollten die Regierung oder ihre Vertreter im Unterhause in der Lage sein, die Reihenfolge der parlamentarischen Geschäfte so einzurichten, wie es ihr und ihren gesetzgeberischen Arbeiten am besten passte, sodann galt es, mehr Zeit zu gewinnen und insbesondere die alten Formalfragen, die dem mittelalterlichen Verfahren entsprachen, zu beseitigen.

In diesem Sinne stellte schon ein Komitee des Unterhauses in seinem Report 1848 (Com. Pap. 1847-48 vol. 16 p. 146) fest, dass eine gedeihliche Behandlung und ein gedeihlicher Fortschritt der parlamentarischen Verhandlungen im Hause vorwiegend von der königlichen Regierung abhängen müsse, da sie ja wirklich schon die Kontrolle und Oberleitung jener Verhandlungen besitze. Der Report setzt dann fort: „They believe that by the careful preparation of measures, their early introduction, the judicious distribution of business between the two houses, and the order and method with which measures are conducted, the government can contribute in an essential degree to the easy and convenient conduct of business. They trust the efforts of the government would be seconded by those of independent members, and that a general determination would prevail to carry on the public business with regularity and despatch".

1) Report on Public Petitions. Parl. Papers 1831 vol. V. p. 335.

2) Com. Journ. I. 582, 671; II. 49, 61, 66; III. 649; IV. 228, 44; V. 47, 486; VII. 286 f.; XII. p. 83.

Diesen Empfehlungen des Komitees entsprechend wurde durch Standing Order § 68. 1852) der Unterschied zwischen sogenannten Order-Days und Notices-Days geschaffen an den Order Days sollten alle von der Regierung eingebrachten Vorlagen und Anträge zuerst zur Beratung kommen, an den Notices-Days umgekehrt die der Private Members d. i. derjenigen Mitglieder des Unterhauses, welche nicht zur Regierung gehören. Zur Beschleunigung des Verfahrens im Unterhause wurden auch 1853 eine Reihe von Formalfragen beseitigt und daran sich knüpfende Debatten. So wurden denn damals auch die früher übliche Debatte anlässlich der ersten Lesung der Bill durch Standing-Order 31 abgeschafft. Desgleichen die Debatte anlässlich der Verwandlung des Hauses in ein Komitee des ganzen Hauses, wenn die Bill bereits im Komitee an früheren Tagen verhandelt worden war (Standing Order 32). Desgleichen wurde die Debatte, die sich bei der Entgegennahme einer vom Komitee beratenen Bill hierauf im Unterhaus zu ergeben pflegte, durch Standing-Order 39 abgeschafft u. a. m. Im Jahre 1861 ging man dann noch weiter. Nach eingehender Beratung durch ein Komitee des Unterhauses (Parl. P. v. 11 p. 436) wurde Fürsorge getroffen, dass die Regierung nicht bloss ein Vorzugsrecht bei Einbringung von Gesetzanträgen wie bisher haben, sondern dass sie auch das Vorzugsrecht im fernern Verlauf der Durchbringung solcher Gesetzesanträge erhalten solle.

Ein ganz besonders hervortretender Uebelstand war die bisher gegebene Möglichkeit einer Debatte im Anschluss an die Frage, ob der Sprecher den Stuhl verlassen sollte, damit das Haus sich in ein Committee of Supply (also ein AusgabebewilligungsKomitee) verwandle. Das führte zur Vorbringung aller möglichen und unmöglichen Debattierpunkte, die mit der Tagesordnung in gar keinem Zusammenhang standen. Freilich war es recht mittelalterlich gedacht: zuerst Bewilligung der gravamina (grievances) und dann ständische Geldbewilligung! Modernen Anschauungen war diese Formalität eine lästige Fessel.

Diesen Uebelstand hatte schon der Bericht des Blaubuchs von 1854 ins Auge gefasst 2). Ganz besonders fand aber seine Darlegung in jenem des Jahres 1861 3) beredten Ausdruck. Aber freilich wurde auch der Gedanke jeder Einschränkung dieses Rechts mit Berufung auf die althergebrachte Freiheit zurückgewiesen. So heisst es dort (p. 434) „On the other hand it must be remembered that the statement and consideration of grievances before supply are among the most ancient... Privileges of the commons, and this opportunity of obtaining full explanation from the ministers of the crown is the surest and the best". So schwer trennte man sich in England vom Mittelalter, dass erst durch eine St.-O. von 1888 (Nr. 56) für Montag und Donnerstag und durch die Sessionalorder vom Februar 1896 für Freitag ), dass was 1861 schon verlangt war, Abstellung gefunden hat (Anson I. p. 271).

III.

Ein anderes Problem, das zu Beginn der 50er Jahre zur Lösung stand, war die Verbindung der nunmehr ausgebildeten parlamentarischen Regierung und der mit ihr in Zusammenhang stehenden Vorrechtsstellung der Kabinettsminister, mit dem alten mittelalterlich gerichtlichen Verfahren. Seit den 30iger Jahren war nämlich die Ansicht wiederholt im Unterhaus vertreten worden, dass bedeutende und umfassende Gesetzanträge nur von verantwortlichen Ministern, nicht aber von andern Mitgliedern 1) Parl. Papers 1854 vol. VII. p. 14. 2) Parl. Papers 1861 vol. XI. p. 433. 3) Parl. Papers 1861 vol. XI. p. 43 f.

4) Diese Sessional Order ist gegenwärtig Standing Order.