lich. Nicht darum handelt es sich, den Kandidaten, der sich während der Wahl kaum § 55. unschuldig rühren kann, noch mehr in seiner Handlungsfreiheit zu beschränken, sondern viel tiefer sitzt das Uebel: das Volk muss begreifen lernen, dass das aktive Wahlrecht keine Marktware ist, und dies kann nur erreicht werden, wenn der Staat die Kosten des Wahlverfahrens auf sich nimmt 1).

Die Wahlkreise 2).

that the same notion should now prevail, but that is should be rescued from that accident aud caprice, in which it had before been involved; thatthe alteration should be made on principle; and that they should establish this as an eternal axiom in representation that it should always be the same, that it should not depend upon locality or name, but upon number and condition and that a standard should be defined for its size.“ Pitt in der Rede vor dem Unterhause 18. April 1785.

§ 56.

I. Geschichte.

1. Das Mittelalter. Schon im Jahre 1265 (im 49. Regierungsjahr Heinrich III.) hatte der berühmte Vorkämpfer der Barone, Simon von Montfort im Namen des Königs Sendschreiben an die Sheriffs gesandt, welche die Wahl zweier Ritter für die Grafschaft und zweier Bürger für jede Stadt der Grafschaft veranlassen sollten. Dieser Präzedenzfall wurde in der Folge nicht oft befolgt. Vertreter der Grafschaft werden dann noch 1269, 1273 u. a. m. einberufen. Man befand sich offenbar in einem Uebergangsstadium. Erst 1295 wurde die endgültige Form der Repräsentation im Parlament festgestellt, da in diesem Jahre ein Parlament ein

imprisonment and such fine, or on summary conviction to imprisonment, with or without hard labour, for a term not exceeding four months, or to a fine not exceeding fifty pounds, or to both such imprisonment and such fine.

1) Neuestens ist wieder ein Antrag im Unterhause auf Uebernahme der Kosten des Wahlverfahrens durch die Staatskasse gestellt worden, aber natürlich vergebens. (Sitzung des Unterhauses vom 11. Mai 1904: Mr. Arthur Henderson moved,That in the opinion of this House it is desirable and expedient that, in order to give constituencies a full and free choice in the selection of Parliamentary candidates, the charges now made by the returning officer to the candidates should be chargeable to public funds, and that all members of the House of Commons should receive from the State a reasonable stipend during their Parliamentary life". In any system of self-government, he said, the Legislature should be made thoroughly representative. In this country we had extended the franchise but we had prevented ourselves from reaping the full benefit of that extension. Our electoral system was full of anomalies, and his resolution dealt with two of the more prominent anomalies that were left. The first was the anomaly of imposing upon candidates for Parliament returning officers expenses. In the United Kingdom the total expenditure of 1,103 candidates at the last election was £ 777,429, of which sum no less than £ 150,278 was spent in returning officers' charges. As was already done in local elections, this expense should be placed upon the public funds. Coming to the payment of members, he urged that the House of Commons should be representative of all sections of the community. The drink interest had 50 direct representatives in the House, the manufacturing interest had 160 representatives, the profession of the law had 140 representatives, and the landed interest about 100 representatives. Is was when they came to the smaller commercial interests, the shopkeeping class and the working people, that they found a small and very disproportionate representation. (Hear, hear.) Nearly every foreign country with any form of constitutional Government and nearly every one of our colonies paid members of Parliament. 2) Literatur: Stubbs vol. II. p. 178 ff., Hearn a. a. O. ch XVIII und XIX, 19

Handbuch des Oeffentlichen Rechts IV. II. 4. 1. England.

§ 56. berufen wurde, welches, weil nach seinem Muster jedes folgende Parlament eingerichtet war, den Namen „Modellparlament" erhielt. Zu demselben waren zwei Ritter von jeder Grafschaft, zwei Bürger von jeder Grafschaftshauptstadt (city) und zwei Bürger von jeder Stadt (Borough) eingeladen. Welche Städte zum Parlament eingeladen wurden, hing oft vom Ermessen des Sheriffs ab, der hier nach Gutdünken verfuhr und den einen eine parlamentarische Vertretung einräumte, den anderen sie vorenthielt. Seit dieser Zeit waren als parlamentarische Wahlkreise angesehen alle Grafschaften (bis auf die Grafschaften von Wales und die Pfalzgrafschaften Chester und Durhom) und diejenigen Städte, die entweder durch königlichen Charter oder durch Gewohnheitsrecht (by prescription) oder durch den Sheriff ein eigenes königliches Sendschreiben zum Parlament erhielten. Die übrigen Städte bezw. deren Einwohner wählten mit der Grafschaftsbevölkerung.

Waren demnach beinahe alle Grafschaften im Unterhause vertreten, so herrschte in bezug auf die Vertretung der Städte die grösste Ungleichmässigkeit. Die Kontroverse, ob im Modellparlament nur die königlichen Domanial-Städte oder auch andere vertreten waren, ist deshalb von rein antiquarischem Interesse, weil für die Folge feststeht, dass nicht bloss die ersten im Parlament vertreten waren. Aber welche? Das lässt sich auch nicht annähernd mit Sicherheit feststellen. Sicher steht bloss die Fluktuation der Zahl der im Unterhause vertretenen Städte fest und diese war das ganze Mittelalter hindurch sehr gross, wenn man erwägt, dass mit Eduard I. die Zahl einmal sogar 166 erreicht, während sie doch schliesslich nur 99 betrug.

Ursachen dieser Fluktuation sind darin zu suchen, dass vor allem die Städte wegen der hohen Diäten, die sie an ihre Vertreter zu zahlen hatten, sich gerne jeder Berufung zum Parlament entzogen. Auf der einen Seite hatten sie in den Diäten grosse Auslagen, auf der anderen Seite gewannen sie nichts durch die Vertretung im Parlamente. Im Gegenteil, sie wurden, wie alle übrigen Städte zu höheren Steuern veranlagt, als die Grafschaft (das Verhältnis war 15:10 Stubbs III. 449), so dass sie viel lieber sich mit der Grafschaftsbevölkerung zusammen eingeschätzt sahen und gern auf die Vertretung im Unterhause verzichteten.

Ein anderer Grund war die königliche Willkür in der Verleihung der Immunität an Städte, die dann so aus dem Grafschaftsverbande heraustraten, dass sie eigene Wahlsendschreiben erhielten. Welcher Stadt eine solche „Franchise", Immunität verliehen wurde, hing vom freien Belieben des Königs ab. Aber noch mehr. Auch der Sheriff der Grafschaft brachte selbst dann noch seinen eigenen Willen zur Geltung, indem er selbst an die durch Gewohnheitsrecht oder durch Charter vertretungsberechtigten Städte das königliche Sendschreiben, das zuerst an ihn musste, nicht weiter sandte, um sie zur selbständigen Wahl zu veranlassen, und so blieb es das ganze Mittelalter hindurch. Als Ergebnis haben wir demnach festzustellen, dass allmählich die Grafschaften als Wahlkreise festgelegt, die Städte aber ungleichmässig vertreten waren, und dass die königliche Prärogative bei der Bildung neuer Wahlkreise vollständig selbständig und durch ihre Beamten mitunter ganz willkürlich zu Werke ging.

2. Die Neuzeit. Sie brachte vor allem eine parlamentarische Vertretung der noch nicht im Unterhause vertretenen Grafschaften. 1536 erhielten die Grafschaften von Wales, Mommouth zwei, die übrigen einen Abgeordneten. 1543 erhielt die Pfalzgrafschaft Chester, 1673 die von Durham eine entsprechende Vertretung im Unterhause. Gneist, Selfgovernment. 2. Auflage. I. p. 229, Anson I. p. 122 ff., Francqueville II. 241 ff., Aulneau, La conscription électorale, Paris 1902 ch. 1. p. 1–158. Dazu die Blaubücher Reports of the Parliamentary Boundaries Commissioners 1868 und 1885 (in 5 Teilen).

Dazu kamen noch seit der Union mit Schottland (1707) 30 schottische Grafschaftsab- § 56. geordnete und seit der mit Irland (1801) 64, so dass zu Beginn des 19. Jahrhunderts die Zahl der Grafschaftsabgeordneten 186 betrug und die der Grafschaftswahlkreise 127. 1821 wurden durch ein besonderes Gesetz (1 und 2 Georg IV. ch. XLVII) die Vertreter der Grafschaft Yorks um zwei Mitglieder vermehrt, so dass die Gesamtzahl der Grafschaftsabgeordneten 188 betrug.

Unter Jakob I. wurde zum ersten Male die ständige parlamentarische Vertretung der Universitäten von Oxford und Cambridge durch königliche Charter eingesetzt (1603/4), nachdem schon im Mittelalter mitunter beide Universitäten Vertreter ins Unterhaus zum Zwecke des Rechtsbeistands der Abgeordneten abgesendet hatten. So hiess es von diesen mittelalterlichen Universitätsvertretern: „juris periti, providi viri et discreti magistri", scientia juris praediti et moribus, venustati regisque honoris et famae, providi Zelatores" 1).

Jakob I. wies ihnen eine dauernde Vertretung im Unterhause zu, in der Absicht, eine Art Bildungszensus zu schaffen. Nicht bloss in England, auch in Irland wurde 1613 die Dublinuniversität mit einer Vertretung im irischen Unterhaus bedacht. Seit der Union mit Schottland und Irland kamen dann noch zu den englischen Universitätsvertretern im Unterhause die schottischen und irischen.

In der Vertretung der Städte hat sich während der Neuzeit nur das geändert, dass nicht mehr des Sheriffs Gutdünken darüber entschied, ob eine Stadt im Unterhause vertreten war. Die Zentralisationsbestrebungen der Tudors liessen das nicht mehr zu. Wohl aber nahmen die Herrscher aus diesem Hause und die Stuarts die Sache in eigene Hand und verunstalteten die alten Charten einer Reihe von Städten, so dass in ihnen nur eine Städte-Oligarchie bei Wahlen den Ausschlag zu geben hatte. Meist aber schufen sie neue Städtewahlkreise, weniger mit Rücksicht auf die Bedeutung der Stadt als mit Rücksicht auf deren Willfährigkeit im Unterhause. Die Dinge wurden derart auf die Spitze getrieben, dass schon Lord Coke unter Jakob I. zur Wahrung des alten Common law und der allgemeinen Staatswohlfahrt die Lehre verkündet, dass alle Wahlkreise selbst vom Könige nicht ausseracht gelassen werden dürften. Er sagt hierüber 4 Inst. p. 1: „All which are respectively elected by the shires or counties cities aud boroughs, by force of the King's writ „ex debito justiciae", and none of them ought to be ommitted; as these represent all the commons of the whole realm and trusted for them, and are in number at this time 493." Damit sagt er auch implicite, dass der König nicht neue Wahlkreise schaffen könne. Dass der König schliesslich nicht das Recht habe, Wahlkreise in der Weise zu regulieren, dass er in einer Stadt durch Verunstaltung der Charter nur einen Teil der Bevölkerung wählen lasse,

WO

früher alle gewählt, wird von ihm ebenfalls mit Emphase (p. 49 a. a. O.) behauptet. Desgleichen verkündet das Unterhaus des langen Parlaments durch Beschluss am 11. Dezember 1645 (s. Parry a. a. O. p. 455): „That for time to come, no new Power shall be granted by the King to any City or Borough to send any Citizens or Burgesses to the Parliament of England, saving only by Acts of Parliament, upon Petition of the House of Commons, assembled in the Parliament of England." Dies haben sich aber die Stuarts selbst nach der Revolution nicht sehr zu Herzen genommen. So hatte mittelst königl. Patent vom 21. März 1673 die Stadt Newark eine parlamentarische Vertretung im Unterhause erhalten. Das Unterhaus protestierte dagegen, das Recht im Unterhause zu sprechen könne nur vom Unterhause selbst autorisiert werden und der Vertreter für Newark musste von da ab dem Unterhause ferne

1) Law Magazine und Review 1884 p. 22 ff.

§ 56. bleiben (Parl. history IV p. 594). Erst 1678 entschied es mit 125 gegen 73 Stimmen, dass die zwei für Newark gewählten Vertreter unbestreitbar das Recht hätten, im Unterhause Platz zu nehmen 1). Seit der Zeit wird wohl jener Satz von Coke, der heute als Verfassungssatz gilt, feststehen, dass neue Wahlkreise nicht mehr durch königliche Prärogative, sondern nur auf dem Wege der Gesetzgebung geschaffen werden. könnten, ein Verfassungssatz, dem auch die neueste Gesetzgebung von 1885, wie wir sehen werden, Rechnung getragen hat.

War demnach dieser Missstand der beliebigen Kreierung neuer Wahlkreise durch königlichen Willensschluss beseitigt, so blieb dann doch noch das bisher dadurch angerichtete Uebel: nämlich die vollständige Planlosigkeit, die Ungleichmässigkeit in der Verteilung von Wahlsitzen in Stadt und Land, die der jüngere Pitt in dem oben als Motto angeführten Satz tadelt.

Man hatte zu Beginn des 19. Jahrhunderts im ganzen 188 Grafschaftsvertreter gegen 417 Stadtvertreter, welche von 218 Städten gewählt waren. Nun sollte man glauben, dass das städtische Interesse das der Grafschaften bedeutend überwog. Dieser Schluss wäre weit gefehlt. Tatsächlich herrschte meist der Landadel in jenen Städten, welche nicht von der Regierung gekauft waren. Man verkaufte städtische Wahlsitze wie liegendes Gut, vererbte sie oder gab sie seinem Tochtermann zur Mitgift. Städte von grösster kommerzieller Bedeutung waren aber mitunter trotz dieser Fülle von Stadtvertretern im Unterhause, ganz unvertreten; verlassene, zu Dörfern herabgesunkene Städte hingegen hatten eine grosse Zahl von Vertretern. Verzweifelt musste William Pitt am Ende des 18. Jahrhunderts ausrufen: „This house is not the representation of the people of Great Britain; it is the representation of nominal boroughs, of ruined and exterminated towns, of noble families, of wealthy individuals, of foreign potentates." Kurz die Vertretung des Unterhauses war die Vertretung von aller Welt und Gott weiss wessen, aber nicht die Vertretung des englischen Volkes. Daher waren alle folgenden Reformbestrebungen, die sich gegen Korruption richten, nicht etwa von dem Gedanken der Erweiterung des Wahlrechts getragen. Die Reformprojekte des jüngeren Pitt wollten nur durch eine gerechtere Verteilung der Wahlsitze in Stadt und Land die Reformfrage überhaupt lösen. In diesem Gedankengange bewegte sich dann auch die Reformakte von 1832 (s. Anson I. p. 127 f.).

Die spezielle Schwierigkeit, die das Wahlkreisproblem in England damals und selbst heute noch an sich hat, liegt in folgendem innerem Widerspruch. Einerseits war man von altersher daran gewöhnt, die communitas, d. i. den Kommunalverband, die Grafschaft oder Stadt als die Kernzelle des Unterhauses zu betrachten. Das war der echtmittelalterliche Gesichtspunkt, der den anderen, dass der parlamentarische Wahlkreis nach numerisch gleichen Bevölkerungsteilen eingerichtet sein musste, gar nicht zu Worte kommen liess. Seit dem Eindringen der Ideen der französischen Constituante sollte auch in England der vernachlässigte Gesichtspunkt, der mechanisch-numerische zu Worte kommen. In der französischen Constituante hatte Mirabeau und Siéyès ihn klar und präzise formuliert, insbesondere Mirabeau mit den Worten: „1 second principe est que la représentation soit égale... La représentation sera égale en nombre, si chaque agrégation de citoyens choisit autant de représentants qu'une autre aussi importante." (S. Aulneau, la circonscripton électorale 1902 p. 273). Mit dem Eindringen der französischen Revolutionsideen hatte nun der alte historische Kommunalvertretungsgesichtspunkt mit dem neuen mechanisch-numerischen zu kämpfen. Die Parlamentsreform von 1832 trug diesem letzteren inso

1) Com. Journ. vom 26. Febr. und 22. August 1678.

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ferne Rechnung, als alle die korrupten Wahlflecken (rotten boroughs) mit einer Ein- § 56. wohnerzahl unter 2000 (nach dem Zensus von 1831 gerechnet) aufhören sollten, Vertreter ins Unterhaus zu entsenden. 56 solcher Städte verschwanden von der Wahlkreisliste. Im übrigen wurde rein experimentierend die neue Wahlkreiseinteilung in die Hand genommen, ohne dass der alte historische Standpunkt prinzipiell aufgegeben wurde. Was man einer Reihe von Kommunalverbänden an Repräsentationsrechten nahm, das gab man anderen wieder. Der Engländer war auch jetzt noch nicht gewillt, einem abstrakten Prinzip zuliebe seinen erprobten alten Standpunkt in der Bildung von Wahlkreisen zum Opfer zu bringen.

Trotzdem Pitt bei seinen Reformprojekten die Absicht zeigte, ein Prinzip, nämlich das mechanisch-nummerische, nach dem die Wahlkreiseinteilung vorgenommen werden sollte, aufzudecken (s. Motto oben) und für alle Zukunft festzulegen, gelang ihm dies ebensowenig wie seinen Nachfolgern auf der Reformbahn. Bei der Wahlreform von 1832 war man nur rein experimentierend ohne Prinzip vorgegangen und der Erfolg war deshalb auch kein grosser. Es gab noch immer Dörfer, die zum Parlamente wählten, während Städte, wie z. B. Stoke upon Trent mit einer Einwohnerzahl von über 84 000 und andere Städte von ähnlicher Ausdehnung ganz unvertreten waren. Während aber diese etwa 19 an Zahl mit einer Gesamtbevölkerung von 658 158 Einwohnern keine Abgeordneten entsandten, waren 21 andere Städte mit einer Gesamtbevölkerung von nur der Hälfte durch 35 Abgeordnete im Unterhause vertreten.

Auch im Verhältnisse der Grafschaften untereinander herrschte die grösste Ungleichheit in der Unterhausvertretung. Yorkshise mit einem Flächenraum von etwa 15620 Quadratkilometer entsendete bloss 6 Abgeordnete, Rutland mit ungefähr dem 50. Teil jenes Flächeninhalts aber 2.

Auch die Wahlreform von 1867 hatte diese Uebelstände nicht wesentlich zu bessern vermocht. Noch immer verblieben in den Grafschaften etwa 121/2 Mill. nur durch 125 Abgeordnete vertreten, während 71/2 Mill. Wähler in anderen Grafschaften durch 158 Abgeordnete repräsentiert waren. Und erst die Städte! Da entsendeten 42 Städte mit mit einer durchschnittlichen Einwohnerzahl von 2500-7000 Einwohner und einer Gesamtbevölkerung von etwa 250 000 Einwohnern 42 Abgeordnete, während 21 andere mit einer doppelt so grossen Gesamtbevölkerung und einer durchschnittlichen Einwohnerzahl von 20-30000 nur 30 Abgeordnete zum Parlamente sendeten. Ferner waren 18 Städte, deren Gesamtbevölkerung nur etwa 21/2 Mill. Einwohner war, und diese sandten um 100 Abgeordnete mehr als 72 andere Städte mit einer 5mal so grossen Gesamtbevölkerung.

Erst die neueste Acte, die sich mit der Regelung der Wahlkreise beschäftigte, nämlich die Redistribution of Seats Act von 1885 (48 und 49 Vict. c. 23) suchte unter Gladstone's Einfluss den mechanisch-numerischen Gesichtspunkt bei der Wahlkreiseinteilung wenigstens annähernd zur Geltung zu bringen, ohne dass aber im Prinzip der alte historische Gesichtspunkt, wonach die communitas, der Kommunalverband die Einheit für die Unterhausvertretung sein musste, aufgegeben wurde.

Die Zifferngrundlage war etwa, wie folgt, gedacht:

Im Prinzip war auf 54000 Einwohner ebenfalls ein Abgeordneter gerechnet. Alle Städte mit einer Einwohnerzahl unter 15 000 sollten für Wahlzwecke ganz in der Grafschaft, in der sie sich befanden, aufgehen, d. h. mit den Grafschaftsbewohnern für die Grafschaft wählen. So verschwanden 79 Städte in England, 2 in Schottland und 22 in Irland von der Liste der Wahlkreise.

Städte mit 15000 50000 sollten je 1 Abgeordnete,