§ 49.

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3. Und darin liegt nach Blackstone der besondere Vorzug der englischen Verfassung, dass alle ihre Teile ein gegenseitiges (check) Hemmungsmittel für einander abgeben. In der Legislative hemmt das Volk den Adel und umgekehrt, indem sie das gegenseitig zustehende Recht der Verwerfung desjenigen haben, was der andere Teil beschlossen (,,by the mutual privilege of rejecting, what the other has resolved“), während der König ein Hemmnis für beide ist, was die Exekutive vor Angriffen bewahrt. Auch die Exekutive ist gehemmt und in gebührenden Grenzen gehalten durch die beiden Häuser, durch deren Recht (privilege) Untersuchungen anzustellen, Minister anzuklagen und die üble Aufführung schlechter und verworfener Ratgeber zu strafen.

In die Formel der Gewaltenteilung gehüllt tritt die juristische Konstruktion für das Verhältnis von Krone und Parlament auf. Das juristisch wertvolle und bleibende an dieser Auffassung ist nicht die Theorie der Gewaltenteilung, die sich in England, wie wir gleich hören sollen, bis in die Mitte des 19. Jahrhunderts erhalten und dann wegen der fortschreitenden Demokratisierung des Parlaments aufgegeben worden ist. Juristisch bestimmend allein ist die Auffassung des Parlaments als der Krone gegenüber mit Rechten ausgestattet und umgekehrt der Krone als dem Parlamente gegenüber berechtigt. Es sind dies die Rechte, die Blackstone bald als rights, bald als privileges bezeichnet. Die Beziehung zwischen Krone und Parlament ist nach Blackstone ein Rechtsverhältnis und diese Auffassung ist auch heute noch die herrschende. Der Prärogative der Krone lässt sich, wie dies auch von Vertretern der englischen Staatslehre in der Zeit der glorreichen Revolution geschehen ist (z. B. Walter Raleigh, Works vol. VIII.), eine Prärogative des Parlaments entgegensetzen. Das Unterhaus als dem Oberhaus gegenüber bevorrechtigtes Staatsorgan.

Diese bevorrechtigte Stellung des Unterhauses, wie sie noch unten im einzelnen auseinanderzulegen sein wird, ist durch zwei Schöpfungen des 19. Jahrhunderts bedingt: 1) durch die parlamentarische Regierung, die in England seit der Reformbill von 1832 vollendet wurde und 2) durch die immer wachsende Demokratisierung des parlamentarischen Wahlrechts, seit 1867.

I. Die parlamentarische Regierung in England, d. i. sowohl die Abhängigkeit des Ministeriums in seiner Position vom Könige und vom Parlament als auch die Verwaltungstätigkeit durch Beschlüsse und Komitees des Unterhauses kommt erst nach der Reformbill von 1832 auf. Insbesondere die erstere soll uns hier beschäftigen, weil sie von bestimmendem Einfluss auf die Vorrechtsstellung des Unterhauses geworden ist. Denn bei der früheren Wahlkorruption und der ungerechten Verteilung von Wahlsitzen über das Land bestimmte das Ministerium die Unterhausmitglieder, und nicht das Parlament das Ministerium.

Noch 1782 finden wir die Commons vergebens gegen das Ministerium des Lord North Sturm laufen, indem sie ihm ein Misstrauensvotum aussprechen. Das erste Misstrauensvotum (want of confidence) dieser Art! Aber Lord North bleibt trotzdem noch einige Zeit im Amt. Noch 1784 kann der jüngere Pitt im Unterhause behaupten (Mahon history of England III. 78), dass die Unabhängigkeit der Krone und ihre Existenz bedroht erscheine, wenn ihre Prärogative die Minister zu ernennen, von den Commons usurpiert werde, oder wenn - was dasselbe sei ihre Ernennung von ihnen verworfen würde, ohne einen Grund hierführ anzugeben und ohne selbst die Erprobung der von jenen Ministern getroffenen Massregeln abzuwarten. Heute ist es aber unbezweifelter Grundsatz, dass das Unterhaus sich jedem königlichen Ministerium von vornherein entgegenstellen dürfe, ohne Angabe irgend welchen Grundes; damals noch nicht.

Den Umschwung können wir nun seit 1832 merken. Im Herbst 1834 entliess § 50. Wilhelm IV. kurzer Hand, ohne auf die Unterhausmajorität Rücksicht zu nehmen, seine Minister und bildete ein neues Ministerium mit Sir R. Peel an der Spitze. Das neue Ministerium, das die Situation im Unterhause übersah und merkte, dass es auf keine Unterstützung hier rechnen konnte, riet der Krone zur Parlamentsauflösung. Aber auch die Neuwahlen ergaben keine bessere Position des Ministeriums im Unterhause. Das Ministerium war nach wie vor in der Minorität. Ein Amendement zur Adresse (26 H. D. p. 426), welche die königliche Thronrede beantwortete, sprach das Misstrauensvotum gegen das Ministerium aus. Trotzdem verblieb dasselbe bis zur Niederlage seiner ersten gesetzgeberischen Massnahmen mit der von R. Peel gegebenen Begründung, dass er nicht die Verpflichtung fühle, infolge eines Misstrauensvotums schon zu gehen, sondern damit bis zu dem Zeitpunkt warten werde, da die gesetzgeberischen Massnahmen, die man vorhatte, vor das Haus gebracht seien. Das Ministerium gab dann nach seinem ersten gesetzgeberischen Fiasko seine Demission. Seit dieser Zeit erscheint nun festgestellt (Hearn p. 184), dass nur ein Ministerium, das auch das Vertrauen des Parlaments besitzt, der Krone weiter dienen kann.

Die praktische Anwendung dieses Satzes ward gleich 1841 gezogen. In diesem Jahre wurde zuerst das Misstrauensvotum der Parlaments, insbesondere des Unterhauses, mit der Wirkung ausgesprochen, dass das Ministerium gleich seinen Abschied nahm. Das Ministerium des Lord Melbourne war mit seinem Finanzplan, die Zuckerzölle herabzusetzen, im Unterhause unterlegen. Nach einer kurzen Bedenkzeit kamen sie wieder mit ihrem Plan hervor. Da stellte nun Sir R. Peel den Antrag, das Misstrauensvotum auszusprechen: Dass Ihrer Majestät Minister nicht genügend das Vertrauen des Unterhauses besässen, das sie fähig machen würde, Massregeln hier durchzubringen, die sie von wesentlicher Bedeutung für die allgemeine Wohlfahrt hielten; und dass ihr Verbleiben im Amte unter solchen Umständen dem Geiste der Verfassung fremd sei" (that her Majesty's Minister do not sufficiently possess the confidence of the House of Commons to enable them to carry through the House measures which they deem of essential importance to the public welfare; and that their continuance in office under such circumstances is at variance with the spirit of the Constitution" 58 H. D. p. 706). Der Antrag von R. Peel wurde damals angenommen, führte zur Auflösung des Parlaments, zu Neuwahlen und zu einem neuen Ministerium. Er ist heute Verfassungsgrundsatz.

Seit der Mitte des 19. Jahrhunderts ist aber durch Konventionalregel der Parteien festgestellt, dass ein Misstrauensvotum im Oberhause durch ein Vertrauensvotum im Unterhause ausgeglichen werden könne, ja noch mehr, dass einem Misstrauensvotum im Oberhause wenig Kraft und Bedeutung zukomme. (S. Hearn a. a. O. p. 162 ff.) Damit ist die bevorrechtigte Stellung des Unterhauses gegenüber dem Oberhause besiegelt. Nicht wenig aber hat dazu beigetragen:

II. Die Demokratisierung des Wahlrechts seit 1867. Wie diese auf die Stellung des Unterhauses zum Oberhause zurückwirkt, soll im folgenden dargestellt werden. Den grossen Gegensatz zwischen der Auffassung des Parlaments vor und nach 1832 vergegenwärtigen wir uns am besten, wenn wir die hervorragendsten Staatsmänner der früheren und späteren Epoche miteinander vergleichen. So sagt Burke in seinen „Reflections on the French Revolution", dass die englische Volksvertretung des ausgehenden 18. Jahrhunderts allen Anforderungen vollkommen entspräche, welche man an eine solche überhaupt stellen könne. „Den Feinden unserer Verfassung laste ich sagt er den Gegenbeweis auf“.

Man fand nämlich damals, ähnlich wie Burke, in der bestehenden Wahlkorrup

§ 50. tion und den anderen Missständen immer eine glückliche Mischung der verschiedensten Interessengruppen. Die Volksvertretung sollte eine Interessenvertretung sein! Unter einem allgemeinen Wahlrechte, wie es den Zeitgenossen der französischen Revolution allerdings nicht ferne liegen konnte, so meinte Burke, würde jede Minorität von Interessen einfach ihrer politischen Existenz beraubt. Dagegen könnte unter diesem System der Wahlbestechung und Beeinflussung jeder Interessenkreis zum Worte kommen. und einen Abgeordneten ins Parlament entsenden. Die eine Stadt mag zwar durch den Einfluss der reichen Klassen ihre Parlamentswahl bestimmen: aber liegt darin nicht ein dem Mittelstand notwendig einzuräumender Anteil an der Interessenvertretung des Parlaments? Eine andere Stadt wird von einem Lord beherrscht. Hier kauft sich ein praktischer Jurist, dort ein indischer Nabob ein: Ist das Parlament nicht als glückliche Mischung aller Interessengruppen im Staate so zu betrachten? Freilich durfte nach der Auffassung dieser Doktrin der Abgeordnete nicht Delegierter, Mandatar seiner Wählerschaft sein, sondern nur ihr Repräsentant1). A public office is a public trust" ist die Parole (s. 2 H. D. 1095/6. R. Inglis). Aber diese Repräsentationseigenschaft verlangte nicht allzuviel, namentlich nicht, dass der Abgeordnete immer und unter allen Umständen im Einklang und Einverständnis mit seiner Wählerschaft sei. Nur beim Ueberblick über lange Zeitperioden war nach dieser Ansicht der Abgeordnete wirklicher Volksvertreter, mochten auch in der Zwischenzeit Wählerschaft und Abgeordneter nicht übereinstimmen.

Als unerschütterliches Dogma über dieser Doktrin stand die von Blackstone für das englische Parlament aufgestellte Formel der Gewaltenteilung. Man hing dieser Formel an bis Mitte des 19. Jahrh. mit einer Zähigkeit, die unserer Zeit fremdartig erscheint. So sagt z. B. der Herzog von Wellington (7 H. D. p. 202), der in diesem Punkte vollständig mit den Liberalen übereinstimmte: „Da gibt es niemand, der die Parlamentsherrschaft von König, Lord und Gemeinen und die Art, wie sie geführt wird, überblickt und dabei nicht einsieht, dass diese Herrschaft unmöglich wird, wenn die drei Teile ganz gesondert, jeder unabhängig, und in seiner Handlungsweise von gegebenen Einflüssen unkontrolliert wäre". Als diese „gegebenen Einflüsse" dachte man sich Regierung und Lords, welche die Commons jedenfalls zu einem unbedeutenden Rade der ganzen Parlamentsmaschinerie herabdrücken sollten. Freilich liessen sich die letzteren auf die Dauer nicht so gängeln, wie es die alte Doktrin verlangte. Namentlich jene Whigs, die dem radikalen Flügel näher standen, zweifelten nicht an der alten Doktrin und der Dreiteilung, sondern nur an der Notwendigkeit „jener Einflüsse“. Der Einfluss der Regierung und der der Lords auf die Zusammensetzung des Unterhauses sollte beseitigt werden und deshalb musste mit dem alten Wahlsystem, das der Korruption Tür und Tor offen liess, gebrochen werden. So änderte die Reformbill von 1832 wenig an der alten Dreiteilungslehre. Deshalb haben die leitenden Staatsmänner der liberalen und radikalen Richtung, wie Russell und Brougham, ebenso wie der konservative Lord Wellington niemals an der Dreiteilungslehre gezweifelt 2).

Doch seit der Mitte des 19. Jahrhunderts trat immer mehr der Gedanke auf, das Parlament müsse auch wirklich eine Volksvertretung im demokratischen Sinne werden. Nach wie vor herrscht das Glaubensdogma der Dreiteilung der Gewalten, wie es

1) Siche Auch Burke's Rede vor der Wählerschaft von Bristol am 3. Nov. 1774. Work's I. p. 178 f. 2) S. Dickinson, The Development of Parliament during the XIX. century 1895 p. 47. J. Russel, An essay of the history of English Government and Constitution 1865 p. 193. Derselbe: Recollections and Suggestions (1813-1873) p. 215 ff. Brougham, The British Constitution 1861 ch. I., insbes. p. 9 ff.

Blackstone aufgestellt hat. Und dieses Dogma duldete niemals das Uebergewicht einer § 50. der drei Teile, insbesondere des Unterhauses, was doch das notwendige Ziel jeder Demokratisierung des Parlaments hätte sein müssen. Disraeli sagt (H. D. 75 p. 230): Wir denken, die englische Verfassung sei keine Phrase. Wir glauben fest daran, dass wir in einer Monarchie leben, die in ihrer Handlungsweise beeinflusst wird durch die ihr gleichgeordnete Autorität der Parlamentsteile". Und dennoch, trotzdem sie die herrschenden Klassen nicht anstrebten, wurde 1867 diese Demokratisierung des parlamentarischen Wahlrechts zur Tatsache und die Einführung des „Caucus“, d. i. der demokratisierenden Wahlmache (s. darüber Kap. Parteiregierung) in Wirklichkeit umgesetzt.

Infolge dieser beiden Tatsachen ist von dem liberalen Idealbilde des Parlaments, wie es bis zur Mitte des 19. Jahrhunderts vorherrschend war, ein Stück nach dem anderen abgefallen. Vor allem der Grundsatz, dass das Parlament nicht Volks-, sondern Interessenvertretung sei. Seit 1867 ist das Gegenteil mit stark demokratisch zugespitzter Tendenz politische Wahrheit. Sodann die Auffassung der alten Liberalen : der Abgeordnete sei nicht Mandatar seiner Wählerschaft. Auch dieser Satz ist, politisch genommen, in sein Gegenteil gewandelt durch Einführung des Caucus" systems. Schliesslich hat sich auch die Perle der liberalen Doktrin, die Dreiteilung der Gewalten, allmählich in eine andere Formel gewandelt, nämlich dass das Schwergewicht der ganzen Staatsherrschaft nicht mehr im Parlament als solchem, sondern im Unterhause zu suchen sei. So ist die Krone durch die parlamentarische Regierung ganz in den Hintergrund gedrückt, das Oberhaus sowohl durch die parlamentarische Regierung als auch durch die Demokratisierung des Wahlrechtes zu einem dem Unterhause unterwertigen Faktor geworden.

Aus der alten Dreiteilung der Gewalten, wobei die drei Teile des Parlaments gleichwertig waren, ist allmählich die Lehre von der politischen Vorherrschaft des Unterhauses mit gesetzgeberischem Veto auf Seite des Oberhauses geworden.

Das Veto des Oberhauses.

Dasselbe ist eben nur der politische Ausdruck und die Zusammenfassung dreier Rechtssätze, die heute das Verhältnis von Unterhaus zu Oberhaus und das Uebergewicht des ersteren über das letztere bestimmen. Diese drei Verfassungssätze sind:

1. Die der Majorität des Parlaments, insbesondere des Unterhauses entnommenen Minister können trotz eines ausdrücklichen Misstrauensvotums des Oberhauses, niemals aber trotz eines Misstrauensvotums des Unterhauses im Amte verbleiben (Hearn p. 162 ff.). 2. Alle Finanzbills, d. h. solche, welche das Volk mit Abgaben belasten, müssen im Unterhause zuerst eingebracht werden. Durch eine feststehende Praxis ist dieser Satz von Finanzbills auf die meisten anderen Bills ausgedehnt worden, sodass der Ursprung einer Bill im Oberhause die Ausnahme bildet (Lecky, Democracy und Liberty a. a. O. 402). Dem Unterhause steht also heute in der Regel die Gesetzesinitiative zu.

3. Alle Finanzbills, die vom Unterhause angenommen werden, dürfen vom Oberhause nicht amendiert werden. Dem Oberhause steht nur das Recht der Annahme oder Verwerfung der Bill im Ganzen zu. Das Oberhaus hat also nur ein rechtlich anerkanntes Veto in der Finanzgesetzgebung.

Dieser letzte Punkt bedarf noch besonderer Erläuterung, weil er auch ein scharfes Schlaglicht auf das gesetzgeberische Veto des Oberhauses überhaupt wirft.

Schon unter Heinrich IV. war durch die oben zitierte „Indemnity" das aus

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§ 51. schliessliche Recht der Commons anerkannt, dass Geldbewilligungen, die dem Könige vom Parlament gemacht würden, ihren Ursprung im Unterhause nehmen müssten und von der Zeit Carls I. begann man, nur die Gemeinen in dem Vorworte jeder Finanzakte als den bewilligenden Teil des Parlaments zu erwähnen, während die Sanktionsklausel (be it enacted by") natürlich auch der Lords Erwähnung tat. Im Jahre 1671, vollends aber 1678, (Parry p. 563 f.; Hallam II. p. 482), stellten die Commons es als ihr unverbrüchliches Recht hin, die Bedingungen und Zwecke des Gelds festzustellen, das in Gestalt von Finanzgesetzen dem Könige bewilligt wurde, was nicht geändert oder beeinträchtigt werden dürfe durch das Haus der Lords („which ought not to be changed or altered by the house of Lords"). Die Lords pflichteten damals allerdings nicht der Resolution des Unterhauses bei, aber durch parlamentarisches Gewohnheitsrecht (parliamentary practice) ist nun endgültig die Sache im Sinne der Commons rechtlich festgelegt1). Insbesondere anerkennen es die Lords gegenwärtig durch folgende Praxis an. Wenn nämlich zuweilen Bills, die keine spezifischen Finanzakte werden sollen, ihren Anfang im Oberhause nehmen und Bestimmungen derselben, einen das Staatsbudget belastenden Inhalt haben (z. B. eine Steuer oder Geldstrafe dem Volke auferlegen), so wird nie die fixe Geldsumme gedruckt, sondern die Summe wird mit roter Tinte am Rande angesetzt und so das endgültige Beschliessungsrecht über dieselbe dem Unterhause zuerkannt (May a. a. O. p. 544—49).

Aber über dieses ausschliessliche Recht des Unterhauses hinaus machte letzteres 1860 noch einen Vorstoss. In diesem Jahre hatte Gladstone als Finanzminister in der Aufstellung seines Finanzplanes auch die Aufhebung der Papierstempelstener vorgeschlagen. Diese letztere war in Form einer selbständigen, vom Staatshaushalte gesonderten Bill eingebracht. Das Oberhaus nahm den Staatshaushalt an, verwarf aber die mit ihm wesentlich zusammenhängende Aufhebung des Papierstempels und versagte der diesen betreffenden Bill die Zustimmung. Da vertrat nun das Unterhaus sein Recht in folgenden Resolutionen:

1. Das Recht der Geldbewilligung und die Aufbringung der Finanzquellen des Staats stehe allein den Commons zu.

2. Dass, wenngleich das Oberhaus zuweilen sein Recht der Verwerfung von Finanzbills ausgeübt, diese Ausübung doch von den Gemeinen immer scheel angesehen worden sei, da es ihr eigenstes Recht, Steuern zu bewilligen und Finanzquellen aufzubringen, beeinträchtige.

3. Dass man sich in Zukunft davor hüten müsse.

Bei dem Für und Wider der von beiden Häusern vorgebrachten Argumenten muss nur soviel konstatiert werden, dass das Unterhaus selbst zugestand, das Oberhaus könne es als sein gutes Recht betrachten, Finanzbills anzunehmen oder zu verwerfen, aber es entspreche der konstitutionellen Sitte (constitutional usage"), dass es keine wichtige, vom Unterhause angenommene Finanzbill verwerfe. Der Streit endete damit, dass das Unterhaus schliesslich in der Form nachgab und im nächsten Jahre die Aufhebung der Stempelsteuer dem Staatshaushalt anschloss und mit demselben als einheitliche Bill dem Oberhause vorlegte, welches die Bill, da sie sie nicht ganz verwerfen wollte, auch bezüglich der Aufhebung des Papierstempels annahm. Wir werden also auch für das heutige Recht feststellen müssen, dass dem Oberhause das Veto in der Finanzgesetzgebung nicht genommen ist.

Zweifellos besitzt dasselbe auch das Veto in anderen Zweigen der Gesetzgebung, aber nicht als bloss suspensives. Mit anderen Worten, es ist durchaus nicht 1) S. Lecky, Liberty and Democracy a. a. O. S. 404. Ma y, a. a. O. S. 482 ff. Hearn, a. a. O. S. 353.