die allgemeinen Grundsätze der Expropriation, welche in vielen einzelnen Private Acts § 21. zerstreut waren, und auf die immer wieder Bezug genommen zu werden pflegte, in der sog. „Land Clauses Act" zusammengefasst worden. Dass dies die bei uns herrschende, durch die Rechtswissenschaft geschaffene prinzipielle Hierarchie der Rechtssätze, die bald einen allgemeineren, bald einen mehr speziellen Rechtstatbestand regeln, nicht ersetzen kann und nicht ersetzt, wird von den Engländern selbst zugegeben werden. Nicht minder fehlt dem englischen Recht die sog. juristische Konstruktion, das ist nach Ihering (a. a. O.) die Verarbeitung des vorhandenen Rechtsbegriffs mit Rücksicht auf die neuaufgekommenen Lebensverhältnisse. Was bei uns die Rechtswissenschaft besorgt, das wird in England gelegentlich von den Praktikern und den Gerichtshöfen vorgenommen, aber da muss man erst warten, bis der Rechtsfall kommt. Mitunter kommt er gar nicht. Daher das Festhalten an einer alten dem NormannischFranzösischen angehörigen Rechtsterminologie. Daher aber auch die natürliche Verachtung, mit der die Legislatur juristische termini technici behandelt und ihr Verlangen, die Gesetze in der landläufigen modernen auch dem Parlamente verständlichen Sprache einzubringen. Mögen sich dann die Juristen den Kopf darüber zerbrechen, wie diese moderne Terminologie mit der alten Rechtsterminologie zu vereinigen ist! Zwar sollen hier, wie wir bald hören werden, sog. „Rules" oder Interpretation acts, welche die terminologischen Interpretationsregeln sind und in Gesetzesform ergehen, aushelfen. Aber wie wenig dies zu nützen scheint, geht daraus hervor, dass die Minister, die im Unterhause die Vertretung der Bill haben, nicht selten gerade eine zweideutige Terminologie verwenden, um der parlamentarischen Kritik zu entgehen.

Die juristische Konstruktion besorgt bei uns die Rechtswissenschaft: diese Hilfe fehlt den englischen Gesetzgebern. Wenn man den Beruf einer Zeit zur Gesetzgebung mit Savigny und dem alten Bacon1) (dem Savigny in seinen Gedanken hierüber sich angeschlossen hat), darin erblicken wollte, dass eine gehörige Vorarbeit durch die Wissenschaft absolutes Erfordernis jeder Gesetzgebung ist, dann müsste man den Engländern überhaupt jeden Beruf zur Gesetzgebung absprechen und in der Tat: der hervorragende Parlamentarier Lowe hat es auch mit seinem als Motto von uns an die Spitze des Paragraphen gestellten Satze getan.

Dass also das englische Recht vom Amendementsprinzip, der Kontinent. vom Kodifikationsprinzip beherrscht wird, ist dargetan. Und Bacon, der den Engländern mehr Rechtswissenschaft anempfohlen, hat wieder diese beiden Kontraste klar herausgefunden und mit den Worten, die geradezu prophetisch für die Zukunft des englischen Rechts klingen, zum Ausdrucke gebracht (s. Aphorism 54): There are two ways in use of making a new Statute. The one confirms and strengthens former statutes on the same subject, and then makes a few additions and alterations (d. i. das Amendementsprinzip!). The other repeals and cancels all former enactments and substitutes an entirely new and uniform law (s. Kodifikationsprinzip!). The last

1) Aphorism 64 (Works ed. Spedding vol. V, p. 101): „It were desirable that this instauration (= Codification) undertaken of the laws should be undertaken in such times as are superior in learning and experience to those more ancient times whose works and acts they revise. But the reverse of this happened in the work of Justinian. For it is an unfortunate circumstance, when by the taste and judgement of a less wise and learned generation the works of the ancients are mutilated and reconstructed". Dies ist im wesentlichen ganz der Grundgedanke der Schrift von Savigny „Vom Berufe unserer Zeit für Gesetzgebung und Rechtswissenschaft 1814, worin übrigens Bacon des öfteren citiert wird, wenngleich nicht die oben angeführte Stelle.

Handbuch des Oeffentlichen Rechts IV. II. 4. 1. England,

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§ 21. method is the best. For by the former the enactments become confused and complicated (siehe englische Gesetzgebung!) and though indeed the immediate object is effected, yet the body of the laws is in the meantime corrupted. But in the latter though greater care is required in deliberating the law itself, and former acts must be carefally searched and canvassed before it pass, yet its is the best course for securing harmony in times to come".

§ 22.

Die Technik der Gesetzgebung1).

I. Publikation, Promulgation und Authentikation der Gesetze. 1. Im Mittelalter herrschte in England das sog. materielle Publikationsprinzip d. h. Gesetze wurden erst rechtsverbindlich, wenn sie von der Chancery an die Reichsgerichte in Westminster zur Eintragung, in die einzelnen Grafschaften und Gemeinden zur Verkündigung gesandt und hier in der Weise verkündigt wurden, wie es der Sheriff für angemessen fand (s. oben das Zitat aus der Gesta Abbatum St. Albani I. 402).

Wir haben schon oben ausgeführt, wie die Statutenrolle nur zu dem Zwecke eingeführt wurde, um einen gehörigen Publikationsapparat zu ermöglichen. Das Statute wurde am Schlusse jedes Parlaments in der Chancery von den Richtern angefertigt. Als Material lag hiefür vor, die sog. Parliament Roll, eine Aufzeichnung der Vorgänge im Parlament, insbesondere der Petitionen und der königlichen Antworten in schön geschnörkelten Buchstaben auf Pergament (was man ingrossment aus dem spätlat. ingrossari nannte). Diese engrossed Parliament Roll lag nun den Richtern in der Chancery vor. Sie verfertigten aus ihr, welche die Petition und die königliche Antwort le roi le veult" enthielt 2), das Statut. Mitunter nahm dies gleich auf mehrere Petitionen und Antworten Rücksicht, so dass in einem Statut die verschiedensten Gegenstände behandelt wurden. Ein solches, wie wir es z. B. im zweiten Regierungsjahr Heinrichs IV. finden3), zerfiel dann in mehrere Artikel oder capita (chapter). Deshalb wird bis heute noch jedes Statut als eigenes Chapter bezeichnet.

War das Statut festgestellt, dann wurde es dem Könige zur Approbation vorgelegt, nur noch meist mit der königlichen Schlussklausel „observari volumus" versehen (Introduction a. a. O. p. 35, Note 5) und auf die Statutenrolle gesetzt (inrolliert im Gegensatz zur Ingrossation der Parliament Roll!). Hierauf wur

1) Die landläufigen Systeme des engl. Staatsrechts, darunter auch Anson, schweigen sich gründlich über diese Frage aus. Siehe zum folgenden ausser der Introduction to the Statutes at large a. a. O. noch C. Ilbert, a. a. O. p. 105 und passim.

2) War die Antwort des Königs le roi s'avisera', d. h. der König verweigert die Sanktion des Gesetzes, dann kam die Parliament Roll natürlich nicht in die Chancery zum Enrollment. S. Introduction a. a. O. p. LXXII.

3) Da heisst es Statutes at large vol. II, p. 120: Statutum de anno secundo H. IV. und darauf folgen in Form von 24 Chapters oder Artikeln verschiedene Gesetze und Bestimmungen, die nur durch ,premierement', ,Item',,Item ordeignez est et establiz' geschieden sind. Aus dieser älteren Uebung erklärt sich auch, weshalb heute noch jedes Gesetz chapter heisst, z. B. 1 Ed. II. chapter 5... Im 4. Reg.-J. H. IV. heisst es nur Statuta de anno quarto, und so kommt neben chapter die andere Bezeichnung für Gesetz statute" auf. Wie mehrere Gesetze, Chapter, in einem Statutum, so kommen mehrere Statutes auf eine Statutenrolle. Die älteste Statutenrolle stammt aus dem Jahre 1278. Alle Gesetze von da ab bis zum Jahre 1468 (8 Ed. IV.), also Gesetze eines Zeitraums von beinahe 200 Jahren! sind auf bloss 6 Statutenrollen verzeichnet. 3 Rollen davon umfassen alle Gesetze Heinrichs IV. und Heinrichs V. S. Introduction p. XXXIV.

den Kopien des Statuts an die Grafschaften mittelst writ de statutis legendis et § 22. proclamandis" gesandt. Hier in der Grafschaft berief der Sheriff eine Grafschaftsversammlung ein, liess in derselben den Gesetzestext verlesen, veranlasste dessen Verlesung in den einzelnen Grafschaftsdistrikten und sorgte dafür, dass Abschriften des Textes sowohl den Unterbeamten als auch dem Vorstand einer Grafschaftsstadt, Mayor, mitgeteilt, sowie 2-4 Rittern eingehändigt wurden. Deshalb hiess es im königlichen Schreiben von diesen Gesetzeskopien: „quatuor vel duobus militibus de fidelioribus et discretioribus militibus comitatus predicti de assensu totius communitatis tradi faciatis", damit sowohl der König als auch die Grafschaft dadurch sich gebunden erachten („ad securitatem nostram et dictae communitatis custodiendam"). Die Rechtsverbindlichkeit für das Volk erlangte dieses Gesetz erst durch die pünktliche Befolgung aller anbefohlenen Publikationshandlungen, denn es heisst in jenem Schreiben und Auftrag an den Sheriff: „Et ita vos habeatis in hoc mandato nostro exequendo ne nobis seu aliis, per vos vel vestros, seu vobis per defectum vestrum vel vestrorum imputari possit vel debeat, quod ea quae in dictis provisionibus et statutis continentur vel eorum aliqua in balliva vestra minus plene observentur". Diese von obigem Sendschreiben begleiteten Kopien des Statuts des Königs hiessen später Exemplifications, der Vorgang der Versendung selbst wie er auch noch heute in verkümmerter Gestalt und ohne die früher rechtliche Bedeutung vorkommt, Promulgation.

2. Am Ausgange des Mittelalters und in der Neuzeit hat sich die Stellung des Parlaments zum Könige geändert. Unter den Lancasterkönigen und denen aus dem Hause York ist das Parlament ein dem Könige ebenbürtiger Faktor der Gesetzgebung geworden, wie wir es aus jenem Urteilsspruch in der Zeit Heinrichs VII. erfahren

Da wird denn behauptet, dass nicht des Königs Sanktion allein (die Exemplifikation oder das Writ an die Sheriffs) die Gesetzeskraft bewirke, sondern der Willensschluss des Parlaments und des Königs. Wie selbst sich ein so eigenwilliger Monarch wie Heinrich VIII. dieser Auffassung nicht entziehen konnte, geht daraus hervor, dass er, wenn er von einem Gesetze nicht wusste, ob er davon Gebrauch machen könnte, sich nicht etwa Gesetzesvorschläge, also Feststellungen des Gesetzesinhalts" in beliebiger Zahl durch das Parlament aufstellen liess, um auf sie nach Belieben zurückzukommen und ihnen, wenn es ihm gut schien, die Sanktion zu erteilen, sondern feierlich dem Gesetze zustimmte und sich nur die Ermächtigung in demselben Gesetze vorbehielt, es ev. allein ganz zu annullieren1). Hätte der König aber die Möglichkeit gehabt, durch seine Sanktion allein dem durch das Parlament festgestellen ,Gesetzesinhalt" nachträglich, wenn es ihm beliebte, die Sanktion zu erteilen, dann hätte er eben einer solchen Ermächtigung nicht bedurft. Gerade dies zeigt genügend, wie der Sanktionsbegriff im kontinentalen Sinne 2) in England selbst vor der Zeit von 1707 (wo die letzte Verweigerung königlicher Zustimmung erfolgte) nicht die geringste Berechtigung hat. Ja! Im Mittelalter da war es der König, der mittelst seiner Publikationsklausel Observari volumus", dem „Writ de statutis legendis et proclamandis“ den Gesetzesbefehl erteilte. Da hatte er noch die Gesetzessanktion in unserem deutschen Sinne. Seit der Neuzeit hatte er sie nicht mehr, nicht einmal unter Heinrich VIII. War aus dem Parlament demnach ein ähnlich berechtigter Partner des Königs in der Gesetzgebung geworden, so reflektierte dies in ganz bedeutsamer Weise auf die ganze Publikationsmaschinerie. Diese ging, um es gleich festzustellen, gewisser

1) S. Text eines solchen Gesetzes, Introduction a. a. O. p. 86.

2) S. über denselben vor allem La band, deutsches Staatsrecht I. 513 ff.

§ 22. massen in die Verwaltung und Regie des Parlaments über; da es auf den königlichen Sanktionswillen nicht mehr ankam, wird jetzt durch Rechtsfiktion festgestellt, eine solche Publikation, durch „Writ“, um die Rechtsverbindlichkeit des Gesetzes herbeizuführen, sei überhaupt überflüssig, da jeder Engländer im Parlament vertreten sei, und daher dem Inhalt des Gesetzes zugestimmt habe (s. Thomas Smith, De Republica Anglorum u. 1577 book II. ch. II). Daher schwindet die Publikation aus dem Rahmen des englischen Staatsrechts seit dieser Zeit1). Es verschwindet auch seit 4. Heinrich VII. die Statutenrolle, da sie ihre alte Funktion, dem königlichen Sanktions- und Publikationswillen zu dienen, nicht mehr erfüllt. Es verbleibt allerdings die Versendung der — nunmehr seit Aufkommen der Buchdruckerkunst 2) gedruckten Akte an die Grafschafts- und Kommunalverbände insbesondere Städte, bis auf den heutigen Tag (Promulgation), nach einer vom Parlament festgestellten Liste3), aber diese Promulgation hat keine wie immer geartete juristische Bedeutung, insbesondere nicht die frühere, dass die Rechtsverbindlichkeit des Gesetzes damit anhebt. Diese Rechtsverbindlichkeit begann, vor dem Gesetze 33 Geo III c. 13, mit dem Beginne der Session, in welcher das Gesetz durchgebracht war, heute (seit jenem Gesetze Geo III!) mit dem Tage, an welchem das Gesetz die königliche Zustimmung erhalten. Der Royal Assent, die königliche Zustimmung, erfolgt in der Formel le Roy le veult 4), welche der Clerk des Parlaments im Oberhause auf die Bill schreibt, nachdem der Titel der Bill verlesen worden und der König seine Zustimmung durch Nicken mit dem Kopfe bezeichnet hat.

Seit dem Gesetz 33 Heinrich VIII c. 21 kann der König seine Zustimmung zu Bills, die beide Häuser passiert haben, auch mittelst „Kommission" erteilen. Die Kommission oder der Amtsauftrag hierzu erfolgt an drei oder mehr Kommissäre, darunter auch den Lord Kanzler. Sie ist unter dem grossen Siegel ausgefertigt und von dem Könige eigenhändig unterschrieben.

Die Autentizitätserklärung eines Gesetzes, englisch „Authentication", war im Mittelalter, da die Statutenrolle und die königliche Sanktion des Gesetzes das Wesen des letzteren ausmachten, selbstverständlich ganz in Händen der Masters (Richter) in der Chancery. Authentisches Gesetz war, was in die Statutenrolle mit dem „Observari volumus" des Königs von dem Master der Chancery eingetragen war. Als zu Ende des Mittelalters und zu Beginn der Neuzeit sich die Stellung des Parlaments zum Könige verschob, das Parlament aus einem untergeordneten ein gleichgeordneter Partner der Gesetzgebung wurde, als die Statutenrolle verfiel und mit dem vierten Regierungsjahr Heinrichs VII. ganz aufhörte, da geriet nicht bloss die Publikation,

1) S. auch La band, deutsches Staatsrecht V. (3. Aufl.). Unrichtig ist aber seine Behauptung, dass die Ausfertigung von Gesetzen in England der Krone zustehe.

2) S. Ilbert, a. a. O. p. 48.

3) Die vom Jahre 1801 wurde für England 1883, für Schottland 1884 einer Revision unterzogen. S. Report of the C. of the H. of C. appointed to consider the List of 1801 for the Promulgation of the Statutes C. P. 1883, Nr. 3648 und ein Report gleichen Titels für Schottland C. P. 1884, Nr. 4197.

4) S. darüber May a. a. O. p. 483 ff. Wenn die Krone ihre Zustimmung verweigert: „Le Roi s'avisera". Bei Private Bills: Zustimmung: Soit faict comme il est desire'. Bei Appropriationsakten: „Le roi remercie ses bon sujets, accepte leur benevolence et aussi le veult". Bei Gnadenakten oder Amnesticakten, die von der Krone ausgehen, gibt es überhaupt nichts, was den Schein einer „Sanktion" in unserm Sinne hervorbrächte. Da erteilen denn die Commons und Lords der vom Könige eingebrachten Gesetzesvorlage ihre Zustimmung mit folgenden Worten: „Les prelats, seigneurs et communes en ce present parlement assemblées au nom de touts vos autres sujets remercient tres humblement votre majesté et prient à Dieu vous donner en santé bonne vie et longue".

sondern auch diese „Authentication" in die Hände des Parlaments. Der Clerk des Parla- § 22. ments im Oberhause ingrossierte nach der letzten Lesung die Bill mit den Amendements, d. h. er malte mit vielen Schnörkeln und altmodischen Buchstaben den Gesetzesinhalt auf Pergament hin, schrieb ihn von der Originalbill, auf welcher die königliche Zustimmung erteilt war, ab und fügte auf dem Pergament zu: „Concordatum cum originali, X. Y., Clerk of the Parliament" (s. Introduction a. a. O. p. 67). Dieses Ingrossment kam als Parliament Roll or „Act of Parliament enrolled", in die Chancery und wurde hier in der „Chapel of the Rolls" aufbewahrt. Mit der Deposition in der Chancery, was Inrollment in the Chancery" hiess, erlangte die Urkunde von da ab vollständigste Authentizität, oder, wie der Richter Lord Holt im 14. Regierungsjahr Jakob I. sagte (Introduction a. a. O. p. 36): „General Acts are always inrolled by the Clerk of Parliament and delivered over in to Chancery, which Inrollment in the Chancery makes them the Original Record". So wird der Vorgang der Authentikation schon im 33. Regierungsjahr Heinrichs VI. (Introduction a. oben a. O.), so schliesslich 1843 in einem Report des Hauses der Gemeinen1) geschildert. Seit 1849 ist durch blossen Beschluss der beiden Häuser nunmehr das alte Ingrossment auf Pergament (ein ehemals sehr kostspieliger Vorgang, weil die Gebühren an den Clerk so gross waren), ersetzt worden durch den Druck (s. May a. a. O. p. 471).

Der heutige Modus der Authentikation stellt sich, wie folgt dar:

Wenn eine Bill beide Häuser passiert hat, so sendet der königliche Drucker zwei Kopien derselben, die auf Pergament gedruckt sind, an beide Häuser des Parlaments. Nachdem dieser Pergamentdruck eingehender Prüfung unterzogen worden, setzt der Clerk des Parlaments, der, wie wir wissen, auch Clerk der Lords ist, seine Unterschrift auf beide Kopien. Dies gilt als Bescheinigung darüber, dass der Inhalt der Parlamentsdrucke übereinstimmend sei mit dem Inhalt der Bill, wie er von beiden Häusern übereinstimmend angenommen worden ist. Hierauf wird erst der Royal assent, wenn erteilt, vom Clerk des Parlaments auf die erste Seite der Pergamentdrucke hingemalt: le Roy le veult".

So ist durch die Unterschrift des Clerks die Authentikation der Gesetzesurkunde, durch den Vermerk des Royal assent die Rechtsverbindlichkeit des Gesetzes pro urbe et orbi vollzogen.

Interessant ist es hier festzustellen, dass das englische Recht wohl eine authentische Festsetzung des Gesetzestextes, nicht aber ein Publikations- und Authentikationsmonopol durch ein Gesetzblatt kennt wie der Kontinent 2).

Die oben genannten Pergamentdrucke werden das eine im Staatsarchiv (Record office), das andere im Victorian Tower des Parlamentsgebäudes deponiert.

II. Das englische Statutenbuch, die offizielle Gesetzessammlung. Bis zum Jahre 1800 gab es in England keine solche. Seit dem Aufkommen der Buchdruckerei waren wohl Sammlungen in Druck gelegter Gesetze vorhanden, aber das waren nur Privatunternehmungen. Unter diesen erfreuten sich besonderen Ansehens die des Serjeant Hawkins (1734-35) und die des Mr. Ruffhead (1762—64). Im Jahre 1800 wurde nun auf Vorschlag eines Unterhauskomitees beschlossen, die Krone zur Einrichtung einer Rekord-Kommission aufzuforderu. Diese Kommission, die tatsächlich in der Folge von der Krone bestellt wurde, gab unter anderen Urkun1) Report of the S. C. of the H./C. on the Schoolmaster Widows Fund (Scotland) Bill 1843, Nr. 419.

2) Dass der Kontinent dies unter dem Einflusse französischer Lehren zu einem Bestandteil der heutigen konstitutionellen Doktrin fortentwickelt hat, ist von Josef Lukas a. a. 0. 77 ff. und 133 ff. in abschliessender Weise klargelegt worden.